한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 담배의 유해성분을 관리하는 것은 담배의 유해성 관리의 핵심

○ 담배의 유해성분이란 담배제품과 담배 연기에 포함된 모든 화학물질과 화합물을 포함한 것으로, ｢담배의 유해성 관리에 관한 법률｣ 제2조제7호에서는 담배성분 중 유해성이 있는 물질로서 제11조제2항에 따라 식품의약품안전처장이 고시한 성분으로 정의하고 있음

○ 담배에는 4,000여 가지 화학물질과 70종이 넘는 발암물질이 포함돼 있는 것으로 알려져 있으나, 현재 우리나라는 타르·니코틴 등 8종의 유해 성분만 담뱃갑 포장지에 표기하도록 되어 있으며, 성분 자체에 대한 관리나 규제 없이 단지 사용된 일부 성분을 표시하는 방법을 정하는 데에 집중되어 있음

○ 기호식품인 담배에는 다양한 맛과 향 등의 형태로 성분이 첨가되어 판매·유통되고 있으며, 이러한 첨가물은 인체에 어떠한 영향을 미치는지에 대한 성분을 측정하고 그 성분의 목록 및 개별 성분들의 화학적·물리적 결합에 따른 인체의 유해성에 대한 규제 필요

Ⅱ. 주요 내용

▶ 성분규제를 위한 금지성분과 유해성분

○ 주요국가의 경우 특히, 미국의 경우 FDA는 2012년 4월 유해하거나 잠재적으로 유해한 화학물질(Harmful and Potentially Harmful Constituents, HPHCs) 목록을 발표한 것에 반하여, 우리나라의 담배성분 중 유해성이 있는 물질로서 식품의약품안전처장이 고시한 성분의 수는 상대적으로 적은 수의 유해물질을 규정

○ 과학적 연구와 시험을 통하여 유해성이 명백한 경우뿐만 아니라 유해성이 크다고 인정할 만한 경우에도 유해물질로 지정하여 관리 필요

○ 유해성분 목록을 확대하고, 주기적으로 유해성분 목록을 업데이트 하도록 하여야 할 필요가 있으며, 업데이트 주기는 새로운 유형과 방식의 담배 출시에 비례하여 비교적 짧은 시간에 할 필요가 있음

○ 궐련은 연소를 하여 흡입하는 방식이며, 궐련형 전자담배는 전자적 방법으로 열을 가하는 방식으로 흡입하는 것이다. 궐련과 궐련형 전자담배는 객관적으로 포함되는 성분목록의 차이가 있으며, 전자적 가열에 의한 배출물의 차이도 존재

○ 전통적인 연소와 전자적 열을 가하는 방식의 차이에서 오는 개별적인 성분 간의 상호작용에서 발생하는 유해성분은 다를 것임에도 불구하고 궐련과 궐련형 전자담배의 유해성분을 같은 목록에서 규정하고 있는 ｢담배 유해성분 등에 관한 규정｣ [별표 1]은 문제점이 있으며, 궐련과 궐련형 전자담배의 성분을 구분하여 규정할 필요가 있음

▶ 첨가물(가향물질, Flavor) 규제

○ 담배업계는 담배연기의 거칠고 매캐한 자극적인 특성을 완화하기 위하여 다양한 구성요소를 추가하고 자극성이 있다고 알려진 물질을 제거하며 다른 중요한 감각적 효과와 자극의 균형을 맞추고 특정 물질을 추가하거나 제거하여 담배제품 배출물의 화학적 특성을 바꾸는 등의 다양한 방법으로 담배연기의 불쾌감을 줄이고자 노력

○ 담배연기의 거친 특성을 감추기 위해 사용하는 가향물질은 담배사용을 조장하거나 지속시킴. 이러한 가향물질에는 벤즈알데히드, 말톨, 멘톨, 바닐린 등이 있다. 또한, 계피, 생강, 민트 등 향신료와 허브는 담배제품의 맛을 개선하는 데 사용할 수 있음

○ WHO는 담배제품의 맛을 향상시키기 위해 사용할 수 있는 구성요소의 사용을 금지 또는 제한하여 이를 규제해야 하며, 담배제품 제조에 반드시 필요하고, 매력과는 관련이 없는 구성요소는 국내법에 따라 규제의 대상이 되어야 한다고 권고

○ 담배제품이 건강에 이롭다는 인상을 줄 수 있는 담배제품 구성 요소의 사용을 금지해야하며, 흥분제와 같이 에너지 및 활력과 관련이 있는 구성요소가 담배제품에 사용되는 것을 금지해야함

○ 가향 담배 제품에 대한 대부분의 규제가 최근 도입된 만큼, 그 영향에 대한 정보는 제한적임. 그럼에도 담배 제품의 가향 물질을 제한하는 정책이 담배 소비의 감소에 미치는 영향이 상당함

○ ｢담배유해성관리법｣의 가향(Flavor)물질 규정을 살펴보면, 담배첨가물을 정의하고 담배성분에도 첨가물을 포함하여 규정하고 있으나, 주요국가와 같이 어떠한 첨가물 자체를 금지하거나 금지 첨가물에 관하여 규정하고 있지 않음

○ 질병관리청과 전신인 질병관리본부에서는 가향성분 분석결과 연구나 다수의 보도자료를 통하여 담배의 가향물질이 흡연의 진입장벽을 낮추어 흡연의 시도를 쉽게 하고, 흡연의 지속성에 영향을 미친다고 발표하는 등 가향물질의 문제를 인식하고 있음에도 불구하고 관련 법률 및 하위 규정에서도 마련되어 있지 않음

○ 비흡연자와 청소년의 흡연을 유혹하고, 니코틴 중독성을 강화하며 인체의 건강에 유해한 영향을 미치는 담배제품에 가향물질 등 첨가물은 담배제품의 사용 감소와 국민 건강 보호를 위하여 가향성분에 대한 규제 도입이 필요

▶ 성분규제를 위한 유해성분의 검사

○ 우리나라는 WHO FCTC 비준국으로서 WHO FCTC 제5조제3항에서 규정하고 있는 담배업계가 추구하는 상업적 이익으로부터 담배규제정책과 공중보건 정책 보호를 명시하고 있는바, 검사기관 지정에 있어서도 담배업계의 이해관계가 배제되어야 함. 현재 입법예고된 하위법령에서 담배업계 등과의 직·간접적 이해관계가 없는 경우로 명시

○ 주요국가의 유해성분 시험 및 측정방법과 우리나라의 차이점으로서는 주요국가의 경우 담배 제조업자 또는 수입업자의 자체 시험 및 측정에 따른 결과를 제출받고, 관련 기관에서 추가로 검사를 수행할 수 있도록 하고 있는 것에 반하여, 우리나라의 경우에는 담배성분의 검사를 위한 기관을 지정하고 그 결과만을 제출하도록 하고 있는 점에서 차이

○ 우리나라는 제조자등이 2년마다 연도 개시 후 6개월 이내에 품목별 유해성분의 함유량 검사를 의뢰하도록 하고 있으나(법 제11조제1항), 이는 새로운 담배의 출시 이후 2년이 지난 시점에서야 담배의 유해성분을 검사하게 되는 것으로, 실제로 2년 동안은 국민의 건강에 미치는 유해성은 간과하게 되는 결과를 초래하게 됨. 따라서 미국의 시판전 자료제출 과 마찬가지로 새로운 담배의 시중 판매전에 유해성분에 대한 성분검사 자료의 제출 등 사전절차를 마련 필요

○ 현재 입법예고된 유해성분 고시목록에 따르면 궐련과 궐련형 전자담배의 성분목록이 동일하게 규정되어 있으며, 궐련과 궐련형 전자담배는 다른 제품 유형으로 사용방법과 배출물에 있어서도 상이함에도 불구하고 동일하게 규정되어 있음. 따라서 궐련형 전자담배에 대한 정확한 측정방법 마련이 필요하며, 액상형 전자담배에 대해서도 정확하고 표준화된 배출물 측정방법 및 유해성분 검사 방법 마련 필요

▶ 성분규제를 위한 유해성분의 공개

○ FCTC 협약 제10조에 따라 정부 당국에 정보공개를 요구하는 것은 제조업체 및 수입업체로부터 담배제품의 독성 및 중독성에 관한 자료뿐만 아니라 담배 성분 및 배출물에 관한 정보를 확보하기 위함이며, 이러한 정보는 담배제품의 성분 및 배출물에 대한 추가 분석, 시장 추세 모니터링, 담배업계 주장 평가 등과 같이 관련 정책 활동 및 규제 개발·이행에 필요함. WHO FCTC 가이드라인에서 담배제품이 성분 및 배출물의 독성에 관한 정보를 일반에게 제공할 경우 의미 있는 방식으로 정보를 공개하는 부분을 명시하고 있음

○ 담배제품의 독성 성분 및 배출물에 관한 정보를 일반대중에게 공개하는 것은 담배의 소비와 담배연기에 노출로 야기되는 건강상의 결과, 중독성, 그리고 치명적인 위협에 대해 알리는 것이며, 이러한 정보는 관련된 정책, 활동 그리고 규제의 개발과 이행에 대중의 동참을 유도할 수 있음

○ 담배제품 성분에 대한 정보공개의 원칙은 담배 소비와 담배연기에의 노출로 인한 건강상의 영향, 중독성에 대해 모든 사람들에게 알려야 하는 것은 당연할 것임. 그러나 ｢담배의 유해성 관리에 관한 법률｣에 따른 정보공개방식은 담배 상호간의 유해성분 종류와 유해성분의 함유량 등의 비교에 따른 상대적으로 조금 덜 해로운 것이라는 오인을 야기할 수 있는 부작용이 있음. 

○ 현재 유해성분 공개 방식에 있어서 궐련과 궐련형 전자담배가 동일한 유해성분 목록으로 구성되어 있음. 이러한 정보제공의 목록방식은 ① 담배제품 유형 간의 비교에 따른 오인의 우려가 있으며(예를 들어 궐련과 궐련형 전자담배의 경우 자칫 궐련형 전자담배가 궐련에 비하여 덜 유해하다는 인식을 줄 수 있다), ② 인터넷 홈페이지에 공개와 공개한 정보는 담배갑의 포장지에 바코드로 연결할 수 있도록 하는 경우, 동일 담배제품 유형 내에서 특정 브랜드 제품이 덜 유해하다는 인식(예를 들어 궐련 담배 Esse와 Malboro Red의 담배 유해성분과 성분의 양을 인터넷 홈페이지에 공개한 경우, 담배 상호간의 상대적 비교를 통한 오인)을 유발할 수 있어 공개 방식에 신중을 기해야 할 필요가 있음

Ⅲ. 기대효과

▶ 담배의 성분규제를 위한 개선방안 마련

○ 담배 성분규제의 검사·공개 등 규제를 정립하고, 성분규제의 대상 범위 등을 확정

○ 담배 성분규제 정립을 위한 개선방안 마련

요 약 문 1

Abstract 7

제1장

서 론 / 19

제1절 연구의 필요성 및 목적 21

제2절 연구의 범위와 방법 25

제2장

담배규제기본협약(FCTC)상의 성분규제와 우리나라의 현황 / 27

제1절 WHO FCTC의 담배 성분규제 29

1. FCTC의 담배 성분규제의 개요 29

2. FCTC의 담배 성분규제의 공개 33

제2절  우리나라의 담배 성분규제 35

1. ｢담배사업법｣상 담배 성분규제 35

2. ｢국민건강증진법｣상 담배 성분규제 37

3. ｢담배의 유해성 관리에 관한 법률｣상 담배 성분규제 38

제3장

주요 국가의 담배성분규제 / 41

제1절 EU의 담배성분 규제 43

제2절 독일의 담배성분 규제 46

1. 담배 배출성분과 배출성분 측정 47

2. 담배제품의 신고의무와 신고내용 48

3. 특정 첨가물에 대한 특별 보고의무 49

4. 담배의 성분규제 50

5. 전자담배 및 허브(식물) 흡연제품 관련 규정 53

6. 정보공개 57

제3절 미국의 담배성분 규제 57

1. 담배 성분 제출 64

2. 담배제품 금지성분과 담배제품 성분 표준 69

3. 담배 성분의 공개 70

제4절 캐나다의 담배성분 규제 71

1. 담배제품 및 전자담배제품의 성분 기준과 정보공개 72

2. 담배제품 및 전자담배제품의 표시(Labelling), 홍보(Promotion) 81

제4장

성분규제의 검사·공개·활동 등 규제정립 / 83

제1절 성분규제를 위한 금지성분과 유해성분 85

1. 주요국가의 금지성분 및 유해성분 규제 86

2. 우리나라의 유해성분 규제 87

3. 소결 89

제2절 첨가물(가향물질, Flavor) 규제 92

1. 가향물질의 문제점 92

2. 주요국가의 가향물질 규제 94

3. 우리나라의 가향물질 규제 96

4. 소결 96

제3절 성분규제를 위한 유해성분의 검사 101

1. 주요국가의 담배성분의 측정 및 검사 101

2. 우리나라의 담배성분 검사 104

3. 소결 105

제4절 성분규제를 위한 유해성분의 공개 107

1. 주요국가의 담배성분 공개 107

2. 우리나라의 담배성분 공개 109

3. 소결 110

제5장

담배 성분규제 정립을 위한 개선 방안 / 113

제1절 유해성분 규제 개선 방안 115

제2절 첨가물(가향물질) 규제 개선 방안 116

제3절 유해성분 검사 개선 방안 118

제4절 유해성분 공개 개선 방안 120

참고문헌 123

부  록 131