한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 연구의 배경  

○ 농지는 농업을 영위하기 위한 기초자원으로서의 가치와 기능을 가지는 공공(公共)의 자원이므로 공동체의 유지와 존속을 위하여 적정한 이용가능성이 보장되어야 하며, 인구변화와 기술변화 등 농업환경의 변화에 대응하여 소유제도, 이용제도, 관리제도가 합리적으로 설계되어야 한다. 최근 농지가 산업단지, 공공주택단지 등 대규모 개발지로 전용되면서, 개발 예정지와 주변의 농지를 투기 목적으로 농지를 취득하는 행태가 확산되었고 ‘LH사태’라는 사건으로 현실화되었다. 이 사건으로 인하여 농지법의 농지 취득 제도가 입법의 목적을 달성하는 적절한 수단으로서 한계가 있다는 문제점을 인식하게 되었고, 2021년 8월 「농지법」, 「농어촌공사법」, 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 3개 법률이 개정되었다. 그러나 당시 사태 대응을 목적으로 개정안이 마련되었기 때문에 농지법의 원칙에 기초하여 농지법제를 법이론적인 관점에서 재검토할 필요가 있으며, 법실천적인 관점에서 비농업인의 농지소유와 농지임대차 비율의 증가하는 오늘날의 농업현실과 현행 농지법제가 불일치하는 문제를 개선하기 위하여 농지법을 분석하고 법제적 개선 방안을 검토할 필요가 있다.

▶ 연구의 목적 

○ (농지법의 원칙과 법적 토대 재검토) 

- 본 연구는 인구, 자원, 산업 등 변화된 환경에서 농지의 소유, 이용 및 관리를 위한 법제도적인 개선방안을 마련하기 위하여 농지법의 원칙을 살펴보고 농지법제가 어떠한 법원칙과 원리에 기초하여 정비되는 것이 바람직한지 고찰하기로 한다. 1948년 제헌헌법은 '경자유전(耕者有田)의 원칙'을 채택하였는데 구체적인 내용은 법률로써 정하도록 하고 있으므로 농지법의 내용을 검토하여 농지소유권의 내용과 한계에 관한 현행 농지법제의 내용을 분석하기로 한다. 헌법재판소는 헌법이 제정 당시부터 현행 헌법에 이르기까지 농지소유에 관한 원칙으로 경자유전의 원칙을 규정한 것은 전근대적인 토지소유관계를 청산하고, 투기자본의 유입으로 인하여 발생할 수 있는 농업경영 불안정과 같은 사회적 폐해를 방지함으로써 건전한 국민경제의 발전을 이루기 위한 것이라고 밝힌 바 있다. 경자유전의 당위성은 자경하는 농민이 농지를 소유할 때 농지를 효율적으로 사용하고 보전할 수 있다는 역사적인 경험과 가치로부터 연원한다고 할 수 있으며, 헌법과 법률에서 선언하는 경자유전의 원칙은 이러한 경험적 법가치를 계승해온 것이라고 볼 수 있다. 그러나 경자유전의 원칙에도 불구하고 사회경제적인 여건이 변화함에 따라 자경의 형태가 아닌 경우에도 현실에서 농업을 영위하는 양태를 법제도적으로 수용할 필요성이 논의되어 왔으며 1980년 헌법 개정으로 농지임대차와 위탁경영이 도입되었다. 헌법 제121조 제2항은 “농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다.”라고  규정하였다. 적법하고 합리적인 농지이용을 위한 제도를 설계하기 위하여 농지임대차의 허용범위와 한계에 관한 검토가 필요한데, ‘자기의’ 농업경영과 관련하여, 자연인 이외에 농업법인이 농지를 이용하는 경우 ‘농업법인의 범위와 한계’를 어떻게 설정할 것인지의 문제가 대두되며, 이와 관련하여 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」에 대한 검토가 요구된다. 또한 ‘농업경영’과 관련하여 ‘농업경영의 범위와 유형’을 어떻게 관련 법령에서 규정할 것인지도 검토할 필요가 있다. 

- 1990년 「농어촌발전특별조치법」이 제정되면서 영농조합과 농업법인의 농지소유가 허용되었고 이를 계기로 임차농의 규모가 확대되기 시작하였다. 또한 1996년 농지법이 제정되면서 농업인이 아닌 도시에 거주하는 사람도 법정요건에 따라 농지취득자격증명을 발급받는 경우 적법하게 농지를 취득할 수 있게 되었다. 또한 제정 농지법 부칙에 따라 법 시행 당시 소유 농지의 임대차가 적법한 법률행위로 승인되면서 임차농지 면적이 보다 더 확대되었다. 2003년에는 1가구당 1000㎡까지 주말영농이나 체험영농 목적으로 농지를 취득할 수 있게 되면서 비농업인의 농지소유가 허용되게 되었다. 

- 농지소유 제도의 변화 외에도 농지 규모가 감소되는 경향이 나타났는데, 2008년~2013년 이명박 정부 및 2013년~2017년 박근혜 정부 시기에 국토개발 규모가 확대되면서 농지보전부담금과 대체산림자원조성비가 한시적으로 감면되었고, 이에 따라 농지규모가 지속적으로 감소하였다. 농사를 짓지 않는 비농업인의 농지의 소유가 가능하다는 전제하에 현재 수준의 비농업인의 농지소유 비율을 토대로 미래 농지소유구조를 예측하면 약 15년 후 84%의 비농업인이 농지를 소유할 것으로 전망된다. 이러한 수준에서 농지를 소유한 농업인과 비농업인의 비율을 계산하면 농지개혁 당시 ‘농지소유자 대 농업노동자’의 비율과 유사한 수준에 이르게 된다. 최근 농지소유제도와 관련하여 2019년 2월 대법원은 1만㎡ 이하의 상속농지는 영농에 이용하지 않아도 처분 대상이 아니라는 판결을 선고하였는데, 이에 대하여 ‘농지농용(農地農用)’ 원칙을 혼란스럽게 만들었다는 비판적인 견해가 있는바 이에 관하여 살펴보기로 한다.

○ (농지의 소유 및 이용에 관한 법제 정비안 검토) 

- 본 연구는 농지 소유제도, 이용제도 및 관리제도에 관한 농지법의 현행 규율체계를 살펴보고 개선 방안을 검토하기로 한다. 그리고 농지이용을 개선하기 위하여 현행 농지법상 법률관계, 즉 계약방식, 계약기간, 임차인의 계약갱신 청구권, 계약의 승계 및 해지 등에 있어서 불합리한 사항이 있는지 찾아보고 개정하거나 개선할 수 있는 방안을 검토하기로 한다. 이를 토대로 미래의 지속가능한 농지의 이용권을 보장하는 농지임대차제도 개선 방향을 검토하기로 한다.

- 농지는 원칙적으로 농업을 하는 사람(농업인·농업법인)과 농업을 하려는 경우에만 소유할 수 있으며, 임대차는 예외적으로 허용된다. 농지이용과 관련하여 농지법 제23조(농지의 임대차 또는 사용대차), 제24조(임대차·사용대차 계약방법과 확인), 제24조의2(임대차 기간), 제24조의3(임대차계약에 관한 조정 등), 제25조(묵시의 갱신), 제26조(임대인의 지위승계), 제26조의2(강행규정), 제27조(국유농지와 공유농지의 임대차 특례) 등을 규정하고 있는데 주요 외국의 법제를 살펴보면 우리나라와 유사하게 경자유전원칙을 선언하면서도 다각적인 해석론을 전개하며 다양한 농업경영 방식을 인정하고 있음을 알 수 있다. 이러한 방안이 우리나라에도 적용될 수 있을지 살펴보고 농지소유와 농지이용을 적정하게 연계할 수 있는 대안을 검토하기로 한다.

○ (지속가능한 농업을 위한 농업자원 보전 및 관리 법제 검토) 

-「농지법」은 농지의 소유제도, 농지의 이용제도, 농지의 관리제도를 규율하는 법률로서 농지의 소유, 이용, 관리는 서로 유기적으로 연관되어 있으며, 입법권의 행사를 통하여 농지의 소유에 관한 법제를 어떻게 설계하는지에 따라 농지를 합리적으로 이용하는 방법과 제도가 만들어지고, 이를 토대로 농업을 지속적으로 영위할 수 있도록 농지를 관리하는 계획을 수립하고 시행할 수 있게 된다. 이에 본  연구는 농지관리를 개선하기 위하여 농지관리계획의 수립과 시행에 관한 법제의 운영 현황을 살펴보고 제도 개선 방향을 검토하기로 한다. 농지관리계획의 시행에 있어서 농지관리위원회의 구성과 운영에 관하여 살펴보고 개선방안을 검토하기로 한다. 

  - 농지의 범위와 관련하여 현황주의의 문제점을 검토하고, 지목주의를 원칙으로 하면서 현황주의를 보충적으로 적용하는 입법적 대안의 타당성을 검토하기로 한다. 농지정보의 관리와 관련하여 2021년 4월 이전까지는 농업인을 기준으로 농지원부를 작성하였으나, 2021. 4. 시행되는 농지법 시행령에 따라 필지별 농지를 기준으로 농지대장이 작성된다. 농지의 관리 관청도 시행령 개정 이전까지는 농업인의 주소지를 기준으로 정하였으나, 시행령 개정 이후에는 농지 소재지를 기준으로 관리관청이 정해진다. 이에 관한 내용도 살펴보고 효율적인 농지정보 관리를 위한 제도를 검토하기로 한다.

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 농지 현황주의의 문제점과 지목주의 법제 개선 방안에 대한 검토 결과

○ 농지법의 규율체계는 농지의 정의에서 출발한다고 볼 수 있는데, 현행 농지법의 적용 대상인 ‘농지’의 정의는 현황주의를 원칙으로 적용하기 때문에 실제 토지가 농지로 이용되는지 판별할 수 없는 모호한 경우 법적용의 불명확성을 야기하는 문제가 있다. 근대법제에서 법형식을 기초로 한 부동산의 식별기준은 공적장부인 등기제도에 반영되어 제도화되었으며 등기제도를 포함하여 토지정보관리제도가 지목이라는 형식을 기준으로 함에도 불구하고, 전쟁과 분단이라는 역사적인 격변기를 거치면서 이례적으로 농지개혁이라는 특별한 법률이 제정되고 이때 현황주의가 지목주의보다 우선하여 농지를 식별하는 원칙으로 규정되었다. 그러나 토지가 실제로 농업에 이용되는지를 기준으로 하는 현황주의는 농지의 객관적인 효용을 기준으로 농지를 분류하는 것이 아니기 때문에 변동성이 크고 불명확하여 관리기준으로 부적절하다. ‘농지’의 개념 정의는 농지법의 적용 범위를 한정하는 기능을 하며, 농지법 규율의 출발점이 되는 조항이므로 가능한 명확하게 규정되어야 한다. 농지의 지목을 기준으로 형식적인 분류항을 먼저 규정하고, 형식적인 기준이 불비한 경우에 실질적인 기준을 보충 적용할 수 있도록 규정하는 방식으로 농지법을 정비하여 ‘농지’의 정의항이 농지법 전체 체계의 명확한 해석기준으로 기능할 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 요컨대 지목주의를 농지를 식별하는 원칙적인 기준으로 정하고 현황주의는 문제되는 토지가 특정한 지목으로 분류되지 않은 경우에 보충적으로 적용하는 것이 타당하다.

▶ 농지소유와 이용법제의 개선 방안

○ 농지의 소유와 이용은 불가피하게 분리될 수 있으며, 이때 농지를 적정하게 이용할 수 있는 제도가 마련되어 있지 않다면 농지이용에 관한 법률관계의 안정성을 보장할 수 없다. 농지소유와 이용의 법률관계를 구조적으로 분석하여 농지라는 농업자원을 임대목적물로 이용하는 경우 지속가능한 농업과 농업자원을 보호하고 영농인에게도 효율적인 농업경영을 영위하게 할 수 있는 제도로 운영되도록 법제 개선 방안을 검토하였다. 

○ 공공적 차원에서 관리하는 농지자원을 확보함으로써 농지이용을 합리화하기 위하여 농지를 관리하는 공공법인에게 농지거래시장에 개입하여 농지선매권을 행사할 수 있는 권리를 부여함으로써 농지이용의 적정성을 보장하는 농지이용제도를 구상하고 영농기를 고려하여 장기적인 계획을 수립하여 단계적으로 제도를 도입할 수 있는 법제 개선 방안을 검토하였다. 

○ 2006년도에 농지의 효율적인 이용을 위해 한국농어촌공사에 위탁하여 임대할 때에는 사인간의 임대차를 허용하고 있는데, 허용사유 중 농지은행의 임대수탁 근거조문이 도입되었다. 임대수탁의 요건과 관련하여 비농업인이 농지를 취득한 후 일정기간의 소유 또는 경작 요건에 관한 규정이 없이 곧바로 농어촌공사에 위탁하는 경우가 문제되었으며 투기수단이 되고 있다는 지적이 있었다. 따라서 이와 관련한 법률요건을 보완하는 제도개선이 필요하다.

▶ 농지관리법제 개선 방안

  ○ 토지이용에 관하여 규정하는 다수의 법률에서 농지를 전용하여 농업 이외의 다른 용도로 전용하여 산업에 이용하는 경우가 있다. 해당 법률에서는 농지법에 따른 농지전용절차에서 협의를 거친 것으로 의제하고 있는데, 이 경우 개별 법률에 따른 특정 계획을 수립하는 단계에서 농지관청과 협의를 하여야 함에도 불구하고 계획이 수립된 이후에 협의를 의제하는 경우가 빈번하게 나타나고 있다. 국방, 교육시설의 설치 등 공익상의 긴절한 필요가  있다고 볼 수 있는 제한적인 경우에만 농지전용 협의를 의제하도록 개별법의 협의절차에 관한 규정을 정비할 필요가 있으며, 이에 관한 내용은 개별 법률의 입법 목적과 농지전용의 필요성에 관한 개별적인 검토가 필요하므로 향후 과제로 남겨 두기로 한다.

 

Ⅲ. 기대 효과

▶ 농지법제 개선을 위한 기초 자료 정리

○ 본 연구는 농지법 개선을 위한 기초 자료를 정리함으로써 농지법이 선언하고 있는 법원칙에 기초한 법제 개선 방안을 마련하는 데 기초자료로 활용될 수 있을 것이다. 농지소유와 이용에 관한 법적 제한과 의무를 부과할 수 있는 정당한 근거를 확인하고, 보다 합리적인 수단으로 농지의 소유제도와 이용제도를 규율할 수 있는 방안을 모색하는 데 참고할 수 있을 것이다. 농지의 정의 개념과 관련하여 현황주의와 지목주의를 병행하고 있는 현행 체제를 개편하여 농지의 개념요건을 정의할 때 지목주의를 원칙으로 하고 현황주의를 보충하는 방향으로 개편하는 대안을 검토하여 농지와 관련한 법령체계를 정비하는 데 기초자료로 활용할 수 있을 것이다. 

▶ 농지법의 변화 방향을 전망하고 종합적인 입법 개선방안을 제시

○ 2022년 2월 발발한 우크라이나 전쟁을 계기로 농지가 가지고 있는 기초자원으로서의 중요성이 부각되었다. 농지는 사적 소유와 처분의 대상이면서 동시에 농업생산을 위하여 국가적인 차원에서 관리되어야 하는 공공의 기초자원으로서의 위상과 중요성을 가진다는 사실을 간과할 수 없다. 

○ 공동체의 생존을 위한 기초자원인 농지에 관한 법제 개선 방안을 검토하는 본 과제는 자연환경의 변화와 인구사회적 변화로부터 이중적으로 요청되는 지속가능한 농업을 위한 제도를 마련하는 데 유용한 참고자료가 될 수 있을 것이다.

요약문 5

 

Abstract 13

 

제1장 서 론 / 33

제1절 연구의 배경 및 목적 35

 1. 연구의 배경 35

 2. 연구의 목적 37

제2절 연구의 범위 및 방법 41

 1. 선행연구의 검토 41

 2. 연구의 범위 42

 3. 연구의 방법 44

제3절 연구의 기대효과 47

 

제2장 농지법의 체계와 주요 내용/ 49

제1절 농업법과 농지법 51

 1. 농업법과 농지법의 의의 51

 2. 농업법과 농지법의 관계 51

제2절 농지법의 헌법적 기초 52

 1. 헌법 제121조 경제조항 52

 2. 헌법 제121조제1항 경자유전의 원칙 55

제3절 농지제도의 법원칙 55

2. 농지법의 역사와 변천 57

3. 농지법의 제정 및 개정 연혁 59

제4절 농지 74

1. 농지의 의의 74

2. 농지의 범위 75

3. 외국입법례 77

4. 현행 규정 방식의 문제점 78

5. ‘농지’ 조항의 개선 방향 78

 

제3장 농지 소유에 관한 법제 현황과 개선 과제 / 83

제1절 농지의 소유 관계 법제 개관 85

 1. 농지소유법제 연혁 85

 2. 주요 외국 사례 86

제2절 농지소유의 법적 제한 90

 1. 농지법 제6조제1항의 규정 90

 2. 농지소유자 91

 3. 농지의 소유 상한 98

제3절 농지취득 규제 99

 1. 농지취득요건 99

 2. 농지취득자격증명 100

 3. 농업경영계획서 104

제4절 농지처분 규제 105

 1. 현황 105

 2. 농지매수청구 110

 3. 이행강제금 113

제5절 농지소유 법제의 개선 과제 115

 1. 문제점 115

 2. 농지법 입법의견조사 내용 116

 3. 개선방안 117

  

제4장 농지이용에 관한 법제 현황과 개선 과제 / 121

제1절 농지의 이용제도 개관 123

 1. 농지법의 규정체계 123

 2. 농지이용계획 127

 3. 농지이용증진사업 127

 4. 농지의 세분화 방지 128

제2절 농지임대차 130

 1. 농지임대차 제도의 의의 130

 2. 농지임대차 현황 143

 3. 농지임대차 신고의무 143

제3절 농지위탁경영 144

 1. 의의 144

 2. 농지소유자의 위탁경영 145

제4절 외국의 사례 146

 1. 개관 146

 2. 일본의 농지이용제도 146

 3. 프랑스의 농지이용제도 147

제5절 농지이용 법제의 개선 과제 152

 1. 문제점 152

 2. 농지법 입법의견조사 내용 153

 3. 개선방안 157

 

제5장 농지관리에 관한 법제 현황과 개선 과제 / 159

제1절 농업진흥지역 관리제도 161

 1. 농지법 제28조의 규정 161

제2절 농지전용규제 162

 1. 농지전용제도의 도입과 변천 162

 2. 농지전용행위의 범위 163

 3. 농지전용신고 165

 4. 농지전용절차 168

 5. 농지전용허가 의제 제도의 문제점 168

 6. 무허가농지전용죄 170

제3절 농지보전부담금 172

 1. 의의 172

 2. 현황 174

 3. 농지보전부담금 부과대상인 농지의 범위 176

제4절 농지위원회 178

 1. 의의 178

 2. 구성 179

 3. 기능 180

 4. 농지관리위원회의 의의 180

제5절 농지정보관리 181

 1. 농지이용실태조사 181

 2. 농림어업총조사규칙 187

 3. 농지대장(農地臺帳) 188

제6절 농지관리 법제의 개선 과제 189

 1. 농업진흥지역 내 산업단지 조성의 문제 189

 2. 전용대상 농지의 범위의 문제 190

 3. 농업진흥지역 농지의 매수청구 191

  

제6장 결 론 / 193

제1절 요약 195

 1. 농지법체계의 현황 및 법제적 관점의 문제점 195

 2. 농지소유법제의 현황 및 법제적 관점의 문제점 196

 3. 농지이용법제의 현황 및 법제적 관점의 문제점 197

 4. 농지관리법제의 현황 및 법제적 관점의 문제점 197

제2절 법제 개선 방향 198

 1. 농지법체계의 법제 정비 방향 198

 2. 농지소유법제의 법제 정비 방향 198

 3. 농지이용법제의 법제 정비 방향 199

 4. 농지관리법제의 법제 정비 방향 199

 5. 결어 200

  

참고문헌 201

 

부록 207

<인구변화시대에 프랑스 농지소유제도-Dr.Pierre-Etienne Bouillot> 

<농지법 의견조사>