한국법제연구원 KLRI

종래의 환경계획과 국토계획은 "계획간 고려" 내지 대화가 부족하였다. 이는 법집행 과정상의 문제라기보다 "계획"을 규정하고 있는 법제 자체의 구조에서 연유한다. 국토법제는 2002년의 국토기본법과 국토의계획및이용에관한법률을 기점으로 강고하고 장기적인 "계획" 시스템을 구축함으로써 환경계획의 도전을 비껴간다. 신행정수도건설법이나 (가칭)기업도시특별법과 같은 특별법 내지 처분입법들은 규제형 환경법제를 무색하게 만들뿐만 아니라 개발형 국토법제로부터의 자유를 지향한다.

계획간 법적 안정성 내지 정합성의 유지는 필요하지만 국토기본법(제8조: 국토종합계획의 우월적 지위)의 예에서 보는 바와 같은 계획간 우열의 고착화는 정부 부처관할 및 정책들의 단편화 경향을 가속화시키고 관련 계획 상호간의 협력과 대화를 방해한다. 한편 군사와 관련된 특례구조(1963년의 국토건설종합계획법 제5조 단서조항)는 또 다른 특례를 부르는 계기가 된다.

계획을 수립하는 과정에서 환경계획과 국토계획은 서로의 존재를 고려하지 아니한다. 국토기본법(제9조)의 구조에 따르면 환경계획은 국토계획을 견제할 수 있는 지위에 있지 아니하고 다른 여러 계획중의 하나에 불과한 것으로 취급된다. 건설교통부장관이 각 부처의 소관별 계획안을 조정·총괄할 때 검토핵심은 "당해 계획안이 국토종합계획의 목적 및 기본방향과 부합하는가"의 여부이다(국토기본법시행령 제3조제1호).

계획은 규범이다. 환경계획은, 국토계획 또는 개발계획에 대하여 지도력 또는 효력상의 우월성을 확보할 수 없다면, 적용상 또는 방법상의 실효성이라도 구비하여야 한다. 국토계획이 환경계획을 고려할 수 있기 위하여서는 국토계획이 준수하여야 할 방침과 지침들이 환경계획의 항목과 범위에 나타나야 한다. 현행 국토계획은 물리적 공간이라는 차원에서 토지이용계획에 역점을 두고 있음에도 현행 환경계획은 토지이용에 관한 항목들이 단편적이다.

제4차 국토계획이 지향하는 "개방형 국토축"과 "지역특성화 발전전략"이라는 개념등은 "경제통로"(economic corridor)에 해당한다.

환경계획[환경비전21:1996-2005]이 표방하는 "생태축"과 "자연생태계"라는 개념등은 생태통로(eco-corridor)에 해당한다. 현행 환경계획과 국토계획은 이 두 통로가 교차하거나 충돌할 때 그 점접 또는 우선순위를 어떻게 정립할 것인가[交叉原則]에 관한 언급이 없다.

환경계획은 생태통로 자체를 절단하는 도로·철도·송전선로등의 경제통로의 통과방법을 언급하여야 한다.

현행 환경계획의 지위와 효력이 불확실하다. 환경비전 21[1996-2005]과 같은 환경계획은 그 서두에 당해 계획의 근거법령 및 지위와 효력등에 관한 언급이 없어 당해 계획이 선언적 프로그램[VISION]에 그치는 참고사항인지 아니면 다른 관련 계획들의 집행과정에 구체적으로 반영되어야 할 규범으로 작용하는지의 여부에 대한 입장표명이 없다.

환경계획이 국토계획에 비하여 실효성[현실적 규범력]이 뒤떨어짐은 "규제" 규범으로서의 형식과 요소들을 갖추지 못하고 있기 때문이다. 환경계획의 계획"기간"이 국토계획과 궤를 같이 하여야 한다. 국토계획이 [20]년을 단위로 하는데 환경계획이 [10]년 단위를 고수할 경우에 법적 안정성이 결여된다. 환경계획과 국토계획의 시기와 종기가 서로 다른 점도 마찬가지 이유에서 시정되어야 한다.

환경계획은 "당해 계획이 실현된 상태" 즉 "비전"(VISION)의 제시에 그치지 말고 구체적 실현을 목적으로 하는 "목표치"와 그 달성 여부를 가늠할 수 있는 "기준치"를 적시하여야 한다. 구체적 실현 목표와 기준이 없는 계획은 규범적 기능이 약하다. 환경계획은 그 적용대상인 실제의 국토·도시 계획들은 적시하면서 구체적인 한계치를 제시하여야 한다.

규범의 "양식"이라는 관점에서 법정계획들의 조문화 작업이 필요하다. [ ■ □ ○ · ⇒ ] 등의 부호나 기호로 표시된 현행 계획들의 항목과 내용은 그 양식의 무형식성으로 인하여 다른 계획들이나 기타의 법적 판단에서 이를 적시하여 인용할 수 없다. 당해 계획을 수립하기 위하여 사전적으로 분석하거나 가공한 자료와 데이터 그리고 이론들은 계획 그 자체와 혼재시키지 아니하고 "입법이유서"와 마찬가지로 "계획이유서"로 작성·활용하여야 한다.

계획의 명확성이 필요하다. 목표달성에 필요한 준칙이나 다른 계획들에 대하여 방침으로 작용할 수 있는 지침만을 뽑아 계획으로 작성하여야 한다.

규범으로서의 계획은 실체적 측면에서 "행위 또는 사업에 대한 명령과 통제 및 조정과 지도"를 핵심으로 하고 다른 행위자들과의 상호관계를 정립하는 데 역점을 두며 ; 절차적 측면에서 계획의 수립[변경]과 이행과 평가 그리고 강제와 불복의 방법을 규정하여야 한다.

법정계획이 규범으로서 작용하기 위하여서는 다른 계획들과의 비교가 가능할 뿐만 아니라 공개되고 공중의 접근이 쉬워야 한다. 규제기능을 수행하는 환경계획의 경우에는 더욱 그러하다. 따라서 환경계획중에서 규범적 요소만을 따로 분리하여 조문[CODE]화시킨 핵심적 "계획규범"은 이를 관보에 고시하는 외에 법령집·조례집등에 수록·공포하여야 할 것이다.

국문요약 3
Abstract 5
제1장 총 설 13
제1절 연구배경 13
1. 계획 관련 시스템의 변화 13
2. 처분입법의 증가 21
3. 법집행의 효율화 26
제2절 연구방법론 28
1. 연구과제 28
2. 선행연구요지 30
3. 연구범위 34
4. 연구방법 42
제2장 기본법 부문 45
제1절 국토기본법 45
1. 기본법의 지위 및 효력 45
2. 국토계획의 체계 46
3. 국토계획의 정의 47
4. 국토계획의 구분 48
5. 다른 법령에 의한 계획과의 관계 51
제2절 환경정책기본법 55
1. 기본법의 구조와 기능 55
2. 국가환경종합계획 체계 56
3. 환경정책의 과제 58
4. 환경기준의 실효성 60
5. 평가지표개발 62
6. 환경기준이 적용되는 행정계획 64
7. 환경계획의 반영 66
8. 시도환경보전계획의 반영 67
제3장 자연 및 도시 부문 69
제1절 국토법제 69
1. 국토의계획및이용에관한법률 69
2. 도서개발촉진법 및 오지개발촉진법 77
3. 접경지역지원법 79
제2절 환경법제 81
1. 자연환경보전법 81
2. 자연공원법·도시공원법 91
3. 습지보전법 99
4. 야생동식물보호법 103
제4장 산지·연안·토양오염 부문 109
제1절 국토법제 109
1. 산지관리법·산림법 109
2. 연안관리법·공유수면매립법 113
제2절 환경법제 119
1. 백두대간보호법 119
2. 특정도서생태계법 120
3. 토양환경보전법 122
제5장 물 관리 부문 129
제1절 하천법·댐건설법 129
1. 하천법 129
2. 댐건설법 132
제2절 수계법 133
1. 한강수계법 133
2. 4대강특별법 136
제6장 결 론 141
제1절 관련 법제의 정합성 141
1. 국토계획의 약진 141
2. 관련 계획들의 다면화 141
3. 관련 법제의 부정합성 142
4. 쌍방향 의사소통의 부재 142
5. 계획수립 절차의 배타성 143
6. 적용범위상의 부정합성 143
제2절 관련 계획의 정합성 144
1. 계획간 충돌과 해소 144
2. 환경계획의 지위와 효력 144
3. 환경계획의 규범화 145
4. 계획양식의 혁신 146
5. 계획규범의 명확성 146
참고문헌 149