연구보고서
전파규제의 히스토리적 접근 법제 연구
A Study on Historical Approach to Radio Regulation Legislative Research
Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 현재 이동통신 또는 무선통신시장은 다양한 산업 분야에서 전파자원의 이용이 확대됨에 따라 기존 규제체계의 변화가 필요한 시점임
○ 1900년대 초반부터 국가는 전파자원의 효율적 이용을 위한 경제규제를 추진해왔으며, 2000년대에는 기간통신사업 주파수할당, 다양한 무선국종 및 업무 등장 등에 따라 전파규제가 변화되어 옴
- 특히 1915년 일제강점기 「무선전신법」 제정 이후, 전파자원의 관리 및 규제는 국가의 주요 정책 과제로 부상하였음
- 현재 전파이용 신기술 출현 및 시장 구조 변화 등과 같은 시대적 요구에 부합하는 새로운 전파규제 체계의 변화가 필요함
- 이러한 변화에 대응하는 법제적 개선을 위한 방향을 설정하기 위해서는 지금까지의 전파규제 체계 변화를 연대기적으로 고찰할 필요가 있음
▶ 이에 본 연구에서는 현행 전파법령의 주요 규제 부문에 대한 제·개정의 주요 이유 등을 검토함으로써 궁극적으로 전파규제와 관련된 규제혁신의 법제적 개선방향을 제언하고자 함
○ 이를 위해 전파규제의 역사적 형성과정을 분석하고, 이러한 과정에서의 주요 쟁점을 파악한 후, 현행 전파규제의 구조적 문제를 진단하고자 함
- 본 연구는 전파법령의 제·개정 과정에서 나타난 규제의 완화와 강화의 흐름을 체계적으로 분석하여, 향후 규제 개선의 방향성을 제시하는 데에 그 의의가 있음
Ⅱ. 전파자원의 역사적 쟁점과 주요 개정 연혁
▶ 1915년 6월 19일, 일제강점기 ｢무선전신법｣이 국내 최초 전파 법제로, 이는 무선전신 및 무선전화 등 관련 설비 운영에 관한 사항을 규정함
○ 이는 1948년 제정된 ｢정부조직법｣을 근거로 하며, 이에 근거하여 전파업무는 체신부의 무선과에서 주로 담당하였으며, 당시 전파 관리는 정부 통제 중심의 규제 형태로 운영되었음
- 「무선전신법」은 조선총독부의 허가를 통해 무선설비를 시설할 수 있도록 규정하여, 국가의 강력한 통제권을 확보하는 기반을 마련함
- 이후 1952년, 국제전기통신연합에 가입함에 따라 1954년 9월 1일 이후, 공포된 ‘국제전기통신조약’의 규정에 따라 전파를 관리함
- 이는 국내 전파 관리 체계가 국제적 기준에 부합하도록 전환되는 중요한 전환점이 되었음
○ 이후 1961년 ｢무선전신법｣을 기초로 「전파관리법」이 제정되고, 이는 총 9장으로 구성되어 있음. 해당 법령은 일본의 전파관계법령을 참고하여, 규제 위주로 운영되었음
-「전파관리법」은 전파자원을 공공자원으로 명확히 규정하였으며, 무선국 개설을 원칙적으로 허가제로 규제함으로써 국가의 전파 관리 권한을 강화함
-이러한 「전파관리법」은 1992년 「전파법」으로 개정되었는데, 이는 당시 이동통신 등 전파 이용이 확대됨에 따라 전파자원의 효율적 이용을 도모하려는 배경에 따른 것임
-1980년대 이동통신서비스의 본격적인 도입으로 인해 기존의 정부 통제 중심 규제에서 시장 메커니즘을 부분적으로 도입하는 방향으로 전환되기 시작함
○ 한편, 현행 전파규제 체계의 기본은 2000년 전부 개정된 「전파법」이며, 해당 법령에는 주파수 경매를 통해 이동통신 사업자를 선정하고, 전파자원의 확보와 분배·중장기 계획 수립 등 규제에 대한 체계를 정립하는 등의 내용이 담겨 있음
- 해당 법령은 당시 해외에서의 통신사업자의 경매를 통한 주파수할당 및 통신 사업자에게 사업권 및 주파수 이용권을 배부하는 등의 해외 주요 사례를 기반으로 함
- 미국의 1993년 ORBA(종합예산조정법) 제정을 통한 주파수 경매 도입과 호주, 영국 등의 사례가 국내 전파 정책 수립에 중요한 참고 사례가 되었음
- 이 외에도 해당 법령에는 이전에는 적용하지 않은 주파수이용권 임대제도 신설, 우주통신 분야 추가 및 위성궤도 등의 확보를 위한 국제등록 요청 절차 규정 등이 신설됨
- 주파수이용권의 양도 및 임대를 허용함으로써 주파수 자원의 이용에 유연성을 부여하고, 시장 메커니즘을 활용한 효율적인 자원 배분을 추구함
▶ 이러한 변화는 이동통신서비스 등장 및 관련 기술 발전에 따라서 변화하였음. 즉 1980년대 1세대 아날로그 시대에서 2020년 5G 도입에 따른 기술 진화를 반영함
○ 첫째, ‘전파자원의 배타적 이용권 개념’의 측면에서는 과거 정부에 의해 통제된 주파수의 배타적 이용권이 시장기반 접근법으로 발전하면서 이용자 중심의 전파 관리로 전환됨
- 정부 중심의 명령과 통제 방식에서 벗어나 사업자의 자율성을 존중하고 시장 원리를 적극 활용하는 규제 체계로의 전환은 전파 정책의 패러다임 전환을 의미함
○ 둘째, 주파수 이용의 공공성과 효율성을 담보하기 위한 제도인 ‘주파수할당대가’는 기존에는 정부 주도의 대역 지정과 경매에 한계가 있어, 신규사업자의 시장 진입이 어려웠는데, 이를 시장 수요 기반으로 전환함에 따라 다양한 사업자의 시장 진입이 가능해짐
- 2011년 경매제 도입 이후 SK텔레콤, KT, LG유플러스 등 기존 사업자뿐만 아니라 신규사업자의 시장 참여를 촉진하는 법제적 기반이 마련됨
○ 셋째, 1993년 도입된 ‘전파사용료’의 경우 전파자원 수요 폭증과 공급 제한 상황에서 전파자원 효율적 이용을 위해, 산정 방식과 부과 체계가 개선되고 있음
- 초기 종량제 기반의 산식에서 출발하여 서비스별 단가 차등, 감면계수, 전파특성계수 등 다양한 조정 메커니즘이 도입되었으며, 이는 시장 변화에 대응하기 위한 규제의 유연화를 보여줌
○ 넷째, ‘이동통신사업자와 무선국 검사제도’의 경우 최신 기술을 활용한 검사 항목의 간소화를 통해 규제 부담을 줄이는 동시에, 사업자와 정부 모두의 효율성을 높임
- 무선설비 제조 기술의 발전에 따라 표본검사 도입, 검사 면제 범위 확대 등을 통해 사업자의 규제 순응 비용을 감소시키면서도 공공이익을 보호하는 균형을 추구함
Ⅲ. 「전파법」 규제 대상의 변화와 이유에 대한 연대기적 분석
▶1962년 제정된 「전파관리법」은 전파자원을 공공자원으로 보고, 무선국 개설을 원칙적으로 허가제로 규제해 왔음. 이는 현행 「전파법」에서도 기본적으로 유지되고 있음
○ 이러한 허가제는 주파수 지정 가능성, 기술기준 적합성, 개설조건 등을 심사함으로써 전파 혼간섭을 방지하고, 이용 질서 확립을 위한 강학성 특허 행위로 이해됨
- 허가제는 국가의 공공자원인 전파에 대한 국민의 권리 행사를 적절히 통제함으로써 전파의 공공성을 보장하고 국가 이익을 추구하기 위한 필수적인 규제 수단임
○ 그러나 전파 혼신 위험이 낮거나 인명 안전과 직접적으로 관련되어 있지 않은 무선국은 신고 또는 미신고 절차로 개설이 허용되는 등 이동통신단말기 등은 예외적으로 규제 완화 대상임
- 약 90% 이상의 무선국이 신고 또는 신고 없이 개설되고 있는 현실은 전파 관리의 과학화와 함께 불필요한 규제를 제거하려는 규제 정책의 일관된 노력을 반영함
○ 이러한 제도적 변화는 1990년대 이후 이동통신의 보편화, 무선기술 발전, 방송통신기자재 적합성평가 도입 등에 따른 전파 이용의 효율성과 관리의 합리성을 확보하기 위한 결과로 보임
- 개인용 이동통신단말기의 급속한 확산으로 인해 수백만 개의 무선국에 대해 개별 허가를 유지하는 것이 현실적으로 불가능해짐에 따라 허가의제 제도를 통해 법적 근거를 마련함
▶한편 현행 허가제의 측면에서의 주요 쟁점은 ‘허가제의 효율성’으로, 전파 이용의 자유 확대를 위해서는 일부 무선국의 경우에는 신고제로의 전환이 필요하다는 점임
○ 또한 기술 발전에 따라 무선국 검사제도는 표본검사나 면제 등으로 점진적으로 완화할 필요가 있음
- 형식적 규제의 지속은 규제 대상자의 부담을 증가시킬 뿐만 아니라 정부 자원의 낭비를 초래하므로, 기술 신뢰성이 확보된 영역의 규제는 단계적으로 축소해야 함
▶ 주파수 자원의 배분 방식은 행정 중심에서 시장 중심으로 전환되면서, 이로 인해 규제 단위와 방식이 변화함
○ 주파수 이용권은 1993년 미국에서 ORBA 제정을 통해 주파수 자원의 경매 방식을 허용하면서 처음 도입된 제도임
- 이는 희소한 전파자원을 효율적으로 배분하기 위해 시장 원리를 활용한 것으로, 이후 여러 국가로 확산됨
- 미국의 경매제 도입이 1994년부터 실제 경매를 통한 높은 수익을 창출함에 따라, 이는 국내뿐만 아니라 전 세계 전파 정책의 패러다임 변화를 주도함
○ 우리나라의 경우에는 2011년 경매제 도입을 기점으로 시장 기반의 경쟁체제로 전환되었으며, 이를 통해 주파수 자원의 경제적 가치를 시장에서 결정함으로써, 배분의 투명성과 효율성을 높이는 계기가 됨
- 그러나 여전히 고주파 대역 활용성 제고, 재할당 절차의 정교화, 신규 사업자 진입 촉진 등은 향후 보완이 필요한 과제로 남아 있음
- 2024년 28㎓ 대역 경매에서 신규사업자 스테이지엑스가 낙찰받았으나 자본금 요건 미충족으로 할당이 취소된 사건은 신규사업자 진입 장벽의 현실을 보여주는 사례임
○ 우리나라의 이동통신 주파수 경매 연혁을 살펴보면 다음과 같음
- 2011년 최초 이동통신 주파수 경매가 실시되었으며, 2016년 스펙트럼 캡 제도를 도입하여 과열 경쟁을 억제함. 이후 2018년 5G 서비스를 위한 3.5㎓와 28㎓ 대역을 대상으로 클록 경매 방식이 적용됨
- 2011년 경매에서 총 1조 7,015억원의 낙찰액이 발생하였으며, SK텔레콤이 1.8㎓ 대역 20㎒를 9,950억원에 낙찰하여 주파수 경매의 가치를 입증함
- 2013년 경매는 1.8㎓ 대역의 인접 블록 문제를 시장 메커니즘으로 해결한 사례로, 밴드플랜을 동시에 공고하여 1단계 동시오름입찰과 2단계 밀봉입찰의 하이브리드 방식을 도입함
- 2018년 5G 경매는 총 3조 6,183억원의 낙찰액이 발생하였으며, 클록 경매 방식을 통해 2단계 할당 과정에서 정확한 주파수 위치를 배정하는 혁신적 방식을 적용함
- 가장 최근인 2024년 신규 사업자 진입을 위한 28㎓ 대역 경매가 진행되어 스테이지엑스가 낙찰받았으나, 자본금 요건 등 할당 조건을 충족하지 못해 최종적으로 주파수할당이 취소됨
- 2024년 경매는 스테이지엑스가 4,301억원에 낙찰했으나 할당 취소로 인해 신규사업자 진입의 어려움을 다시 한번 확인시켜 주었으며, 향후 신규사업자 진입을 위한 더욱 합리적인 조건 마련의 필요성을 제시함
○ 우선, 호주의 경우에는 ACMA(Australian Communications and Media Authority)롤 통해 주파수할당과 장비 인증, 라이선스 발급을 규정하며, 특정 주파수 대역과 장비에 대한 규정을 상세히 정하고 있음
- 호주의 low-impact facilities 제도는 환경 영향이 낮은 설비에 대해 특정한 규격을 정하여 설치 기준을 명확히 하고 있으며, 이는 무선설비 난립 방지를 위한 선진적 규제 사례
○ 미국의 경우에는 FCC(Federal Communications Commission)가 비슷한 역할을 수행함
- 미국의 주파수할당은 특정 서비스별로 기술 중립적 또는 서비스 중립적 접근을 취하고 있으며, 포괄면허 제도를 통해 사업자의 유연성을 보장함
○ 마지막으로 일본에서는 무선국 개설과 운영을 「전파법」과 관련 시행령, 규칙 등에 따라 규제되며, 일본 내 모든 무선국은 면허 대상이나, 전파가 미약하거나 적합표시 무선설비를 사용하는 등의 경우에는 일부 면허가 면제되기도 함
- 일본의 전파법 체계는 모든 무선국을 면허 대상으로 하면서도 실질적인 규제 필요성에 따라 면제 요건을 세분화하여 규제의 효율성을 도모하고 있음
▶ 전파사용료 및 규제수수료와 관련하여 한국, 미국, 일본의 규제를 비교하면 다음과 같음
○ 우선, 국내의 경우, 전파사용료는 「전파법」을 근거로 부과되나, 서비스별 단가 차등이나 산정 방식의 합리성에 대한 설명이 부족함
- 2024년 현재 이동통신 가입자당 분기별 2,000원, 휴대인터넷 1,200원, 무선호출 150원 등 서비스별로 20배 이상의 단가 차이가 존재하나, 이에 대한 규제 비용의 차이를 객관적으로 설명하기 어려움
○ 이에 비해 미국과 일본은 전파사용료와 규제수수료 제도를 체계적으로 운영하고 있음
- 우선, 미국은 FCC를 통해 사업자에게 규제비용을 부과하고, 매년 수수료 징수와 집행 내역을 공개함
- 미국의 FCC는 2023년도 규제수수료를 통해 통신법에 따른 규제비용을 명확히 정의하고, 서비스별 시장획정에 따라 차등적으로 부과하여 공익성을 확보함
- 다음으로 일본은 무선국 면허인에게 전파이용료를 부과하고, 관리비용과 연구개발 비용을 구체적으로 사용하며 3년 주기로 요금을 재검토 함
- 일본의 전파이용료는 a군(영리적 활용 기반 비용)과 b군(기본 관리 비용)으로 구분하여 배분하고 있으며, 총액 상한을 750억 엔으로 정하여 비용 통제를 강화함
○ 이처럼 미국과 일본은 수수료 조정과 비용 분담을 통해 공익성과 투명성을 확보하나, 우리나라의 제도는 총액 상한이 없고, 예산 설정 없이 산식에 따라 부과되는 등 해외에 비해 상대적으로 이의 공익성과 투명성 측면에서 부족함이 있음
- 국내 전파사용료가 2010년도에 2,880억원 중 42%만 전파 관련 사업에 사용되고 나머지 58%가 일반회계로 전용된 사실은 제도의 본래 목적과의 괴리를 보여줌
Ⅳ. 「전파법」에서의 경제적 규제와 사회적 규제
▶ 「전파법」에서의 규제는 사회적 규제와 경제적 규제로 나누어 살펴볼 수 있음
○ 우선, 사회적 규제는 전파 혼간섭 방지, 인체 보호, 공공 안전 확보 등을 목적으로 함
- 이러한 사회적 규제는 전파를 공공재의 관점으로 보고, 과다 사용으로 인한 혼선과 비효율을 막기 위해 전파사용료를 부과함. 또한 주파수 경매와 같은 시장 기반 방식으로 효율적 배분을 유도함
- 사회적 규제는 공중파 방송, 해상·항공통신 등 국가 정책적으로 중요한 무선국에 대한 직접적 보호를 의미하며, 이는 국민의 기본권과 공공안전 확보를 위한 필수적 규제임
- 그러나 이러한 방식은 다양한 이동통신 서비스 환경의 변화에 맞추어서 개선이 필요한 것으로 보임
○ 다음으로 경제적 규제는 전파자원의 효율적 이용과 과다 사용 방지를 위한 전파사용료 부과와 주파수할당을 통해 관리됨
- 경제적 규제는 주파수 경매를 통한 시장가격 결정과 주파수할당대가 부과를 통해 전파자원의 희소성을 반영하고, 사업자의 선택을 통해 효율적 배분을 촉진함
▶ 한편 ‘전파사용료 제도’는 1992년 도입되었으며, 이는 전파 관리 행정 비용 충당과 전파 진흥 재원 마련을 위해 제정됨
○ 제정 당시에는 주파수할당대가 제도가 부재하여, 전파를 이용하는 시설자에게 이를 부과하는 방식으로 설계됨
- 이때 기본 산식은 ‘기초가액, 공중선전력, 전파폭’ 등을 고려한 종량제적 구조로, 안전, 수신, 예비 설비 등은 이를 면제 받기도 함
- 1992년 도입 당시 기초가액 2,000원은 전체 지정주파수를 기반으로 전파 관리 비용을 균등 배분한 것이었으며, 종량제 원칙을 따름으로써 실제 전파 사용량을 반영하려고 함
○ 이후, 이동통신 서비스의 확산 등의 영향으로 전파사용료 산정 체계가 단계적으로 개정됨
- 1996년부터 이동전화용 무선국과 기지국을 중심으로 전파사용료가 부과되었는데, 이때 디지털 방식과 아날로그 방식, 서비스 유형별 차등 계수를 적용함으로써 부담을 완화함
- 1999년 참여연대의 행정소송 결과로 이동통신 가입자 단말에 부과되던 전파사용료가 폐지되고, 사업자 중심의 산정 체계로 전환되었으며, 이는 제도의 합리성 강화를 위한 중요한 계기가 됨
- 2000년 전파법 전면개정 이후 전파사용료 제도는 가입자 수 기반으로 산정되기 시작했으며, 이는 시장성과를 반영한 경제적 규제로의 전환을 의미함
- 2004년에는 전파특성계수가 도입되어 서로 다른 주파수 대역별 투자 비용의 차이(800㎒ vs 1.8㎓)를 규제 체계에 반영하려 함
Ⅴ. 전파의 미래지향적 규제 방향 제안 등
▶ 현행 「전파법」은 무선국 허가를 원칙으로 하며, 일부 무선국은 신고 또는 신고 없이 개설이 가능하도록 예외 규정을 두고 있음
○ 인명 안전 및 재난과 관련된 무선국과 국가 혹은 지역 간 혼간섭 대상이 되는 무선국은 현행과 같이 허가제로 유지해야 함. 그러나 이를 제외하고는 규제 완화를 위해서는 무선국 개설을 신고 원칙으로 전환하는 방향을 고려해 볼 필요가 있음
- 허가제에서 신고제로의 전환은 규제 대상자의 부담을 현저히 줄이면서도 형식적 규제 필요성이 낮은 무선국에 대해 정부 자원의 낭비를 방지할 수 있는 방안임
- 신고제 도입 시에는 법원 판례에서 이미 인정한 바와 같이 신고사항이 법정 요건에 맞지 않을 경우 수리 거부가 가능하도록 법적 근거를 명확히 해야 함
- 단 신고제로 전환 시에는 ‘신고사항 변경, 유효기간, 구비서류, 절차’ 등에 대한 사항을 법적으로 명확하게 규정한다는 전제가 필수적임
- 신고제의 효과적 운영을 위해서는 신고 유효기간의 설정, 신고사항 변경 시 절차, 신고 거부 요건 등을 상세히 규정하여 법적 예측가능성을 확보해야 함
▶ 이 외에도 중복 비용 문제, 할당 대가 등 경제적 규제 완화를 위한 방안도 고려해 볼 필요가 있음
○ 일례로, 전파사용료의 경우에 실제 전파 사용량과 무선국 개설 규모를 반영하는 기지국·중계국 단가 체계로 전환한다는 등이 그것임
- 현행 가입자 기반 산정 체계는 고객 확보 노력이 오히려 규제 비용 증가로 이어지는 역설적 결과를 초래하므로, 기지국 및 이동중계국의 실제 개설 규모를 기반으로 산정하는 것이 규제의 합리성을 높일 수 있음
- 미국과 일본의 사례에서처럼 총액 상한을 설정하고 실제 규제 비용을 명확히 계산하여 투명성을 확보하는 것이 필요함
- 무선국 검사 수수료, 전자파 강도 측정 수수료 등 기존에 부과되는 비용들과의 중복 부과 문제를 해결하기 위해 총 규제 비용을 집계한 후 사업자에게 통합적으로 부과하는 방안을 검토할 필요가 있음
요 약 문 1
Abstract 10
제1장
연구 개요 / 31
제1절 연구의 목표 및 배경 33
제2절 연구내용 및 범위 35
1. 규제의 개념과 원칙, 법적 근거 등 규제 일반론 분석 35
2. 제정의 입법목적 검토 36
3. 2010년도 주요 개정동향 분석 37
4. 2020년도 주요 개정동향 분석 39
제2장
전파자원의 역사적 쟁점과 주요 개정 연혁 / 43
제1절 개 요 45
제2절 ｢전파법」 제·개정 요지 51
1. 「전파관리법」 제정(1961년) 51
2. 「전파법」 제정(1992년) 51
3. 「전파법」 전면개정(2000년~) 53
제3절 이동통신사업자의 출현과 전파 관리 체계(1984년~) 63
1. 개요 63
2. 서비스 도입과 기술기준 등 64
3. 전파자원의 배타적 이용권 개념 66
4. 주파수할당대가 67
5. 전파사용료 제도 68
6. 이동통신사업자와 무선국 검사제도 68
제3장
해외의 전파규제 / 71
제1절 해외 무선국 개설 규제 73
1. 호주 73
2. 미국 80
3. 일본 85
제2절 해외 전파사용료 규제 88
1. 개요 88
2. 미국 89
3. 일본 91
제3절 시사점 96
1. 규제방식의 전환: 허가제에서 신고제·포괄면허제로 96
2. 전파사용료 산정 체계의 합리적 재구성 98
3. 전파 인프라 설치 관련 환경 규제의 합리적 정비 99
4. 민간 참여 및 규제 자율화 확대 100
5. 전파 규제 법체계의 체계적 정합성 확보 101
6. 소결 102
제4장
전파법령의 히스토리적 법제 검토 / 105
제1절 「전파관리법」 규제 원칙과 현행 제도 107
제2절 전파법령의 주요 의제 113
1. ｢전파관리법｣의 제정과 ｢전파법｣으로의 개정 113
2. ｢전파법｣ 2000년 전부개정 113
3. ｢전파법｣ 2005년 일부개정 114
4. ｢전파법｣ 2007년 일부개정 115
5. ｢전파법｣ 2010년 일부개정 117
6. ｢전파법｣ 2014년 일부개정 118
7. 국내의 무선국 허가․신고 등 제도 119
제3절 무선국 구성요소와 규제 대상과 쟁점 135
1. 무선국 구성요소와 규제 대상 원칙 135
2. 쟁점 136
제4절 주파수 이용권의 등장과 규제 단위의 변화 140
1. 개요 140
2. 주파수 이용권과 규제단위 변화 141
제5절 전파법상 사회적 규제와 경제적 규제 150
1. 개요 150
2. 전파법상 사회적 규제(기술규제 측면) 151
3. 전파법상 경제적 규제 153
제5장
전파의 미래지향적 규제 방향 제언 / 189
제1절 무선국 개설 및 사업자 면허 규제 개선 방향 191
제2절 전파사용료 규제 개선 방향 195
1. 가입자 규모로 산정하는 체계(기간통신사업자) 개선 195
2. 전파 관리에 소요되는 비용의 중복 부과 문제 개선 196
제3절 할당대가 규제 개선 방향 199
참고문헌 201
본 공공저작물은 공공누리 “출처표시+상업적이용금지+변경금지” 조건에 따라 이용할 수 있습니다.
키워드
"전파규제"
" 주파수"
" 허가제"
" 전파사용료"
" 규제수수료"
저자
관련보고서 [ *이 연구보고서의 관련 저자는 "박세훈" 입니다.]