한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

 ▶ 행정상 손해전보제도

○일반적으로 공행정작용으로 인하여 사인에게 손해 또는 손실이 발생한 경우 행정 주체가 이를 갚아주는 것을 손해전보제도로 인식하고 있으며. 우리나라의 공법상 손해전보제도는 위법행위로 인한 국가배상과 적법행위로 인한 손실보상의 이원적 구조로 형성되고 있음.

○이때 헌법 제29조에 근거한 국가배상제도는 국가배상법을 통해 구체적으로 규율되는 반면, 헌법 제23조에서 규정하고 있는 손실보상은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」이 일반법으로 기능하고 있음은 특징임.

 ▶ 행정상 손해전보제도의 흠결과 보완

○행정실무상 손해전보제도의 운용에 있어 발생하게 되는 흠결, 즉 국가배상의 배상범위는 재산적 법익과 비재산적 법익이 모두 포함되지만 국가배상법이 위법성 및 과실책임주의를 채택하고 있는 바, 이때 공무원의 위법하지만 과실 없는 행위로 발생한 손해에 대한 전보제도의 공백이 발생함.

○손실보상의 경우, 적법한 행정작용 중 행정주체가 의도하거나 예상하지 못한 손실이 발생한 경우 또는 적법한 행정작용으로 인하여 비재산적인 법익에 대하여 침해가 발생한 경우에는, 기존의 손실보상 법리로는 적용이 곤란한 전보제도의 공백이 발생하게 되는 것임.

-이러한 흠결에 이에 대한 입법실무적 대응으로써 입법부는 위에서와 같은 손해전보제도의 흠결을 보완하기 위한 입법적 노력을 꾸준히 전개하여 온 바 있다. 가장 대표적인 예로는,「경찰관직무집행법」 제11조의2는 경찰관의 적법한 직무집행으로 인하여 생명․신체 또는 재산상의 손실을 입은 경우, 손실발생의 원인에 대한 책임유무를 구분하여 정당한 보상을 인정하도록 입법화 한 것임.

○이러한 입법적 노력은 상기의 예에서와 같이 주로 질서행정영역에서 나타나는 것으로 이는 질서행정의 대표적 영역으로서의 경찰, 소방행정작용에 있어 직무 특성상 생명‧신체 등 비재산적 법익에 대한 침해가 발생한 경우, 그 침해의 고의‧과실을 입증하기 곤란하다는 점에서 이의 입증을 요하지 않는 손실보상의 범주 확대를 통하여 침해에 대한 전보를 해결하고자 한 것으로 이해된다. 

 ▶법리상은 물론 행정실무상 운용에 있어 지속적으로 이견이 제시되고 있는 점은, 무엇보다 이와 같은 법제에 있어 “손실보상 기준으로써의「의사상자 등 예우 및 지원에 관한 법률」상 보상기준의 준용” 에 대한 논의임.

○「의사상자 등 예우 및 지원에 관한 법률」의 경우, 국가와 사회를 위한 능동적 행위자로서의 의사상자의 숭고한 뜻을 기리고 사회 정의를 실현하는데 이바지하고자 제정된 법률로, ‘구조행위’과정에서 발생한 피해를 보상의 요건으로 하고 있어, 이는 위험성‧긴급성이 인정되는 상황이라는 점에서는 질서행정상 공권 발동에서의 그것과 유사한 점이 있으나 

○동법은 상기 예시된 「경찰관직무집행법」상 보상과 달리 ‘구조행위를 한 때’ 적용되어지는 것이고 이때의 구조행위는 직접적‧적극성이 인정되는 자발적 행위(능동적)라는 점, 때문에 공권력의 발동에 따른 협조행위와 자발적 의사에 의한 구조행위는 그 성격을 달리 보는 것이 바람직하다는 것이다. 그러나 현행 관련 법제등은 이를 동일하게「의사상자 등 예우 및 지원에 관한 법률」상 보상기준을 준용하고 있어 문제시 된다는 것임. 

○아울러 관련 법률등에서 규정되고 있는 ‘보상심의위원회’의 경우 이의제기 등 불복절차규정 미흡에 대한 규정 마련의 필요성이 제기 되고 있음. 

 ▶이와 같은 문제인식에 대한 개선을 위하여 본 연구에서는 “적법한 행정작용으로 인한 비재산적 법익 침해에 대한 보상의 취지 및 법적 성격을 정의하고, 관계 법률 상 보상기준 및 절차에 대한 검토를 수행함으로써 비재산적 법익 침해에 대한 손실보상 관련 법제의 개선방안에 대한 입법적 제언”에 그 목적을 두고자 함.

Ⅱ. 주요 내용

 ▶ 공법상 손해전보제도의 흠결과 보완

○공법상 이원적으로 구성되고 있는 행정상 손해배상과 손실보상의 법리적 특성에 따른 법제도적 흠결과 이의 보완을 위한 법논리적, 입법적 전개 현황을 검토, 분석

 ▶ 비재산적 법익침해에 대한 손실보상법제 및 주요쟁점

○현재 우리나라의 비재산적 법익침해에 관한 손실보상규정을 두고 있는 다수의 법률을 조사, 이의 입법형식과 주요내용 및 특성을 파악

○조사‧분석을 통한 현행 관련 법제상 주요쟁점으로서, 1.  비재산적 법익침해에 대한 손실보상의 법리적 성격 불명확, 2.입법목적을 고려하지 않은 손실보상기준의 준용, 3. 손실보상위원회 운용의 실효성 미흡을 도출

 ▶ 내용 비재산적 법익침해 관련 보상기준 및 절차개선을 위한 입법적 제언

○주요 쟁점별 입법적 제언으로써 비재산적 법익침해에 대한 보상의 성격과 취지를 중심으로 손실보상기준 준용의 타당성 그리고 손실보상심의위원회의 구성과 운용의 전문성 강화를 제시 

Ⅲ. 기대효과

 ▶적법한 행정작용으로 인한 비재산적 법익 침해에 대한 보상의 취지 및 법적 성격을 정의하고, 합리적 보상기준 및 절차에 대한 법제적 검토를 통하여 비재산적 법익 침해에 대한 손실보상 법제의 행정 실무상 합리성 제고에 기여할 것으로 기대 됨.