한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 우리나라 온실가스 배출감축을 위한 핵심 정책수단으로서의 온실가스 배출권거래제

○ 온실가스 배출권거래제는 우리나라 총 국가 탄소배출량의 약 70%와 관계된 국내 온실가스 배출감축을 위한 정책수단 중 가장 중요한 수단에 해당

- 배출권거래제는 2012년 제정된 ｢온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률｣에 근거하여 2015년부터 국내 도입･시행

○ 배출권거래제는 2015년 제도시행 이후 제1차부터 제3차 계획기간을 거치면서 지속적인 제도적 고도화를 수행

- 제1차 계획기간(2015~2017년)에는 배출권을 전부 무상할당하면서 그 할당량 산정은 대체로 과거 배출 데이터를 기준으로 시행

- 제2차 계획기간(2018~2020년)에는 할당기준량의 97%를 무상할당하고 할당량 산정은 시설의 효율성을 기준으로 하는 방식을 점차 확대 적용

- 제3차 계획기간(2021~2025년)에는 할당기준량의 90%를 무상으로 할당함으로서 무상할당비율을 지속적으로 축소하고, 시설 효율성을 기준으로 하는 할당량 산정방식도 더 많은 업종에 적용함으로서 시설 효율성 기준 할당량 산정방식을 지속적으로 확대 적용하는 방향성을 유지

- 특히 제3차 계획기간에는 배출권거래제의 적정 탄소가격 발견 기능이 제대로 작동할 수 있도록 금융기관 등의 배출권 거래 참여를 허용하여 거래시장 참여자를 확대하는 고도화를 시도

○ 지속적 제도 고도화에도 불구하고 여전히 법적 개념의 불명확성과 배출권 거래시장의 기능이 충분히 작동하지 못하고 있다는 비판 등 문제가 발견되고 있어 계속적인 보완 필요사항 발굴 및 대안 제시가 필요한 상황

▶ 배출권거래제 시행 10년 및 내년(2026년) 제4차 계획기간 시행을 앞두고 여전히 보완이 필요한 부분을 도출하여 그 개선방안을 제안할 필요가 존재

○ 배출권거래제는 국내 온실가스 감축정책수단 중 가장 핵심적인 위치를 점하고 있는 제도이기 때문에, 그간의 제도 고도화 노력에도 불구하고 여전히 지속적인 고도화를 통해 제도의 완성도를 제고할 필요성이 존재

○ 이에 본 연구는 여전히 검토가 필요한 배출권거래제 보완필요사항을 도출하고 그 대안을 모색해 보고자 함을 목적으로 수행

Ⅱ. 주요 내용

▶ 배출권거래법 상 중요 개념의 재정립을 통한 법적 명확성 제고

○ 배출권거래법 상 가장 중요한 기본 개념이라고 할 수 있는 ‘할당’ 개념이 여전히 법적으로는 명확하지 않아 제도에 대한 직관적 이해를 저해하고 있는 상황

- 현행 법령은 정부가 일정한 기준에 따라 배출권으로 무상으로 배분하는 절차를 통해 배출권을 얻게 되는 것과 정부가 경매로 배출권을 판매하는 시장에서 배출권을 구매하는 것을 모두 동일한 ‘할당’의 개념에 포함시키고 있는데, 기업이 정부경매시장을 통해 구매하는 부분은 사전적 의미에서의 ‘할당’과 부합하지 않는 측면이 있어서 개념적 혼란이 발생

- 배출권거래법이 규정하는 할당의 범위와 성격을 명확히 하기 위하여 정부의 직접 배분행위와 시장을 통한 구매의 경계를 명확하게 구분할 필요가 존재

○ 신설된 ‘총 무상할당비율’ 개념과 기존부터 존재하던 ‘무상할당비율’ 개념은 구조적으로 미스매칭이 가능한 개념들임에도 불구하고 같은 법에서 함께 사용되어, 법적 체계성을 낮추는 원인을 제공

- 현행의 배출권 할당량 산정방식 하에서는 사전에 설정하는 정책 목표값인 ‘총 무상할당비율’과 실제 산정 무상할당비율은 구조적으로 불일치가 발생할 수밖에 없는 측면이 존재

- 총 무상할당비율 개념이 정책목표에 불과하고 실질적으로 이를 담보할 방법이 존재하는 것이 아니라면, 총 무상할당비율 등에 대한 법적 개념을 규정하는 것이 오히려 제도취지와 운영에 관한 불필요한 오해를 발생시킴으로서 안정적 제도운영에 장애가 될 우려가 존재

▶ 배출권거래제의 핵심취지인 적정 탄소가격 발견기능이 제대로 작동할 수 있도록 하기 위한 제도 보완

○ 우리나라 배출권 거래시장은 시장참여자의 제한성과 거래물량 부족으로 인하여 거래 유동성 및 가격 급등락 문제가 지속적으로 발생하는 이른바 얇은 시장(thin market)의 특성을 갖고 있기 때문에, 적정 탄소가격 발견기능이 제대로 작동하지 못하고 있는 문제가 존재

○ 얇은 시장의 문제는 적정 탄소가격 발견기능을 저해하는 근원적 문제라고 할 수 있으므로, 이를 해소하기 위해 거래참여자 및 거래물량를 대폭 확대하기 위한 조속한 조치가 요구

- 그간 할당대상업체로만 제한되었던 거래 참여 자격을 금융기관, 자산운용사 등으로 확대하긴 하였으나, 우리나라 배출권 거래시장은 극심하게 얇은 시장으로서의 특성을 갖고 있다는 점을 고려하면 조속히 모든 자가 거래시장에 참여할 수 있도록 할 필요가 존재

- 아울러 배출권거래중개회사를 매개로 한 위탁거래 제도의 활성화도 시급한 과제로 인식할 필요가 있음을 제안

- 또한 선물시장을 포함한 배출권 파생상품 시장의 개설도 조속히 추진하여야 할 사항으로 이해

- 그 밖에 시장안정화 예비분 제도의 본격적인 시행을 위한 정교한 세부규정 마련도 조속히 추진할 필요가 존재

Ⅲ. 기대효과

▶ 배출권거래제의 고도화 필요사항 도출 및 그 대안 제시를 통해 국가 온실가스 감축목표 달성 및 배출권거래제의 성공적 이행에 기여

○ 배출권거래제는 2050년 탄소중립 달성의 중추적 정책수단이며, 국내 온실가스 배출의 약 70%를 차지하고 있는 할당대상업체들의 감축 행동을 유도하는 핵심적 메커니즘이나, 지난 10년 동안의 지속적인 고도화 노력에도 불구하고, 여전히 제도의 법적 기초를 공고히 하고 거래시장의 기능을 강화하며 시장감독 체계를 정교히 정비해야 할 숙제들이 남아 있는 상황

○ 본 연구에서 제시한 할당 개념의 명확화, 유상할당, 총 무상할당비율 개념의 문제의 해결, 거래시장 활성화 종합 전략의 추진, 시장질서 관리 강화, 글로벌 표준과의 부합성 확보 등의 법제적･정책적 제안들을 통해 배출권거래제가 더욱 안정적으로 시행될 수 있도록 하는 기반을 갖출 수 있게 되길 기대

요 약 문 1

Abstract 5

제1장

연구의 배경 및 목적 / 15

제2장

배출권거래제의 기본 취지와 주요내용 / 21

제1절 배출권거래제의 기본 취지 23

제2절 배출권거래제의 제도적 구성 요소 26

1. 배출권 할당 26

2. 배출권 거래 31

3. 배출권 제출 32

제3절 배출권거래제 주요내용의 변천 34

1. 제1차 계획기간(2015~2017년) 34

2. 제2차 계획기간(2018~2020년) 35

3. 제3차 계획기간(2021~2025년) 37

4. 제1차~제3차 계획기간 중 주요 제도변화 37

제3장

배출권거래법 최근 개정사항 검토 / 43

제1절 2024년 2월 6일자 법률 제20229호의 주요 개정사항 45

1. 안정적인 중장기적 배출권 유상할당 확대를 위한 법적 근거 마련(제4조제2항, 제5조제1항제7호·제7호의2 및 제12조) 45

2. 자발적 할당대상업체 신청 범위 확대(제8조제1항제2호) 45

3. 배출권 거래시장 참여자 명확화(제19조제1항) 47

4. 배출권 거래소 관리 체계 강화(제22조) 48

5. 배출권거래중개회사 규정 신설(제22조의3) 49

6. 배출권 제출기한 변경(제27조제1항, 제32조) 49

7. 할당오류 사후 정정메커니즘 도입(제16조, 제17조) 50

8. 검증기관 관리체계 정비(제24조의2부터 제24조의4) 51

제2절 2025년 10월 28일자 법률 제21071호의 주요 개정사항 51

1. 배출허용총량과 국가 온실가스 감축목표의 연계성 강화(제5조제1항제1호･제4항) 51

2. 총 무상할당비율 개념의 도입(제2조제7호, 제5조제1항제7호) 52

3. 이월분을 고려한 예비분 설정의무 신설(제5조제3항) 52

4. 할당대상업체의 지정취소 기준 보완(제8조제2항) 53

5. 사업장 단위 할당기준 근거 마련(제12조) 54

6. 유상할당 원칙의 명시(제12조제3항) 54

7. 조기감축실적 폐지 (제15조 등 삭제) 54

8. 가동실적 감소에 따른 할당 취소 신설(제17조제1항제3호) 55

9. 배출권 거래시장 안정성 확보를 위한 조치 신설 (제18조제3호, 제19조제3항, 제20조제4항, 제22조의3, 제22조의4, 제23조) 55

10. 과징금 상한 폐지(제33조제1항) 56

제4장

배출권거래제 실효성 및 수용성 제고를 위한 고도화 현황 및 제언 / 57

제1절 할당개념의 재정립 필요성 59

1. 할당의 사전적 의미와 배출권거래법상의 할당 개념 59

2. “유상할당” 개념의 문제 61

3. “총 무상할당비율” 개념의 문제 62

제2절 거래시장 확대를 위한 고도화 현황 및 제언 63

1. 금융기관의 거래시장 참여 허용 63

2. 위탁거래 제도 도입 68

제3절 제도 신뢰성 및 수용성 제고를 위한 고도화 현황 및 제언 71

1. 시장안정화 예비분 제도의 운영 71

2. 감독체계 강화 78

제4절 탄소가격 발견기능 강화를 위한 정책제언 84

1. 선물시장 개설 및 활성화 84

2. 배출권 기반 ETF 등의 금융상품 개발 86

3. 시장조성자 역할 확대 90

제5장

결 론 / 95

참고문헌 101