연구보고서
지역 경쟁력 강화를 위한 법령상 자치입법 위임 기준에 관한 연구
A Study on the Criteria for Delegating Local Legislation to Strengthen Regional Competitiveness
Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 연구배경
○ 전체 인구 감소와 수도권 집중화 현상이 계속되는 상황에서 수도권을 제외한 각 지역은 이른바 지방소멸이라는 심각한 위기에 직면하고 있음
- 특히 수도권 인구 집중 구조는 수도권과 지역 사이의 경제적 불균형도 심화시키고 있고, 지역 중에서도 중소도시나 농촌은 경제력이나 정책적 대응수단이 더욱 부족한 문제를 겪고 있음
○ 인구 감소 및 지방소멸 대응을 위하여 국가의 예산을 투입하는 것은 필요한 측면이 있지만, 다른 한편으로 위와 같은 국가적 차원의 일률적인 재정 투입만으로는 각 지역의 실정에 부합하는 세부적인 대책 수립과 집행이 어려운 측면도 있음
○ 지방소멸의 위기에 보다 효과적으로 대응하기 위해서는 그동안 정부를 중심으로 추진하였던 인구감소 대책을 앞으로 지역 차원에서 보다 적극적으로 수립ㆍ시행할 필요가 있음
▶ 연구목적
○ 중앙 주도의 획일적인 정책은 지역의 다양성 확보와 해당 지역의 실정에 맞는 혁신을 저해하는 요인으로 작용할 수 있음
- 오늘날 지역 경쟁력 확보라는 국가적 현안을 위해서는 각 지방자치단체의 현실에 맞는 입법이 가능하도록 자치입법 기능을 활성화할 필요가 있음
○ 지방자치단체는 지역적 차원에서 인구문제에 보다 유연하고 탄력적인 대응을 할 수 있으나, 현행법상 각 지방자치단체는 상위 법령의 범위 내에서 제한적으로만 조례를 제정할 수 있으며, 자치사무를 규정하고 있는 법령 또한 구체적인 내용을 자치입법이 아닌 하위법령에 위임함으로써 자치입법권을 제한하고 있음
- 지방자치단체가 다양한 지역 현실에 유연하게 대응하기 위한 환경을 조성하기 위해서는 자치입법권 강화의 관점에서 법령 입안 기준을 마련할 필요가 있음
○ 전국적으로 사무의 기준이나 내용을 통일할 필요가 없거나 각 지방자치단체가 정할 수 있는 사항은 자치입법으로 위임할 수 있도록 법령 입안 기준을 제시할 필요가 있음
○ 따라서 본 연구는 실질적인 지역 경쟁력 강화를 위해 어떠한 입법적 노력이 필요한지에 대해 검토하고, 실제 지방의 현실에 따른 지역 경쟁력의 강화 및 지역소멸을 막을 수 있는 수단이 무엇인지 자치입법의 확대라는 관점에서 검토함
Ⅱ. 주요 내용
▶ 지역 경쟁력 강화를 위한 자치입법권 강화의 필요성
○ 지역 경쟁력을 단순한 경제 성장이 아닌, 교육, 의료, 문화 등 주민의 삶의 질과 관련된 복합적인 능력이라는 관점에서 검토할 필요가 있음
- 이제는 단순한 성장이 아닌 회복력과 지속가능성으로 지역 경쟁력의 패러다임을 전환해야 함
○ 그 동안 저출산 기본계획, 혁신도시 건설, 인구감소지역 지정, 지방소멸대응기금 등 국가 주도 정책들을 추진하였음
- 이러한 정책들에 대해 정책의 비일관성, 중앙집권적 사고방식, 부처 간 연계 부족, 민간 부문의 경제적 자생력 구축 실패 등의 비판이 제기되고 있음
○ 헌법이 보장하는 지방자치의 본질은 자치입법권에 있음
- 자치입법권이 강화되면, 각 지역이 맞춤형 정책을 추진할 수 있고, 그로 인하여 혁신을 촉진할 수 있으며 지역 현안에 신속하게 대응할 수 있음
- 이를 위해 ｢지방자치법｣ 제28조 개정, 규제 완화(네거티브 규제), 지방세조례주의 확대 등을 통한 자치입법권의 실질적 확대가 필요함
▶ 자치입법권과 지역 경쟁력
○ 자치입법권은 헌법적으로 보장받고 있으나, 법률우위의 원칙, 법률유보의 원칙, 그리고 중앙부처의 시행령 등 하위법령에 의한 과도한 통제로 인해 그 범위가 심각하게 제약되고 있음
○ 그 동안의 지역 경쟁력과 관련된 정책은 국가 균형발전을 위한 하향식 도구로 활용되고 있어서 지방소멸ㆍ인구감소 위기 대응을 위한 상향식 개념으로 재정립할 필요가 있음
- 법제도화 관점에서 지역 경쟁력의 핵심 구성요소로 ① 기관구성의 자율성 등 지방자치단체 형성의 자율성, ② 교통, 교육, 안전 등 정주여건 조성의 자율성, ③ 주민 중심의 경제ㆍ산업 분야의 자율성을 제시할 수 있음
○ 인구감소지역법, 지방분권균형발전법 등 현행 법률들은 여전히 단편적이며 실질적인 자치입법권을 보장하지 못하고 있음
- 특히 기업활동 지원, 주민 생활 편의, 공유재산 활용 등의 영역에서 법률 및 그 하위법령이 자치입법권을 제한하고 있음
▶ 자치입법 위임 법령 입안기준 제안
○ 법령의 내용 중 어떠한 사항을 조례로 위임할 것인지를 판단하는 4단계 기준을 제시함
- 제1차 기준(국가사무와 자치사무 구분) : 국가사무와 자치사무를 명확히 구분하고, 구분이 모호하면 자치사무로 추정함
- 제2차 기준(수인 가능성) : 자치사무라도 재정 부담 등의 이유로 지방자치단체가 수행하기 어려운 사무(예, 대규모 복지)는 위임 대상에서 제외할 필요가 있음
- 제3차 기준(지역 경쟁력 관련성) : 지방소멸 대응을 위해 인구 유인, 정주여건 개선, 지역 경제 활성화 등 지역 경쟁력과 직결된 사무를 위임의 우선 대상으로 설정함
- 제4차 기준(광역사무와 기초사무 구분) : 사무의 성격에 따라 광역적 사무는 시ㆍ도(광역)에, 주민 밀착형 사무는 시ㆍ군ㆍ구(기초)에 배분함(보충성의 원칙)
○ 위 기준을 적용하여 자치입법으로 제정할 대상을 다시 위임의 단계(법률에서 직접 위임할 것인지, 시행령을 거쳐 위임할 것인지)와 자치입법 유형(조례로 정할 것인지, 규칙으로 정할 것인지)을 설정함
○ 자치입법권의 확대에 따라 자치입법의 적법성 확보 방안과 지방의회의 입법 역량 강화가 반드시 병행되어야 함
▶ 지방소멸 대응 및 자치입법권 강화를 위한 법령 정비 방안
○ 국가적 균형발전이 아닌 지역 소멸에 직접 대응하기 위해 주민직결형 및 생활밀착형 법률들을 자치입법 위임 대상으로 선정함
○ 개별 법률들을 조례, 법규명령(시행령), 규칙 등 위임 유형별로 분류하여 개정안을 제시함
- 고향사랑기부금법의 기부 상한액, 고독사예방법의 지원 대책, 공공보건의료법의 의료취약지 거점의료기관 기준, 보행안전법의 시설 기준, 다문화가족법의 지원센터 운영 기준 등을 대통령령이나 부령이 아닌 조례로 정할 수 있도록 법률 개정을 제안함
- 노인일자리법, 교육시설법 등에서 인구감소지역에 한해 국가 기준과 다른 기준을 조례로 정할 수 있도록 하는 특례 조항 신설을 제안함
○ 기업활동, 주민생활, 공유재산 등의 영역별로 법률 및 하위법령(시행령, 시행규칙)의 구체적인 개정안을 제안함
○ 자치입법은 법률우위의 원칙 및 법률유보의 원칙은 준수되어야 하나, 해당 원칙을 직접적으로 적용할 것이 아니라 해당 법률의 위임 취지와 포괄성을 고려하여 유연하게 해석할 필요가 있고, 조례의 자율성을 최대한 보장하는 방향으로 통제 기준이 정립되어야 함
Ⅲ. 기대효과
▶ 헌법적ㆍ법제적 효과
○ 자치입법권 강화를 위한 위임기준 마련은 지방자치의 보장에 기여함
- 중앙정부의 하위법령(대통령령ㆍ총리령ㆍ부령 등)에서 규정한 내용을 조례에서 규정함으로써 자치입법권 범위를 명확히 할 수 있음
- 자치입법 위임의 한계ㆍ절차ㆍ통제기준을 구체화함으로써 입법체계의 명료성과 예측가능성 제고에 기여함
▶ 행정적ㆍ정책적 효과
○ 자치입법권의 확대는 지역 특성에 맞는 신속하고 유연한 정책 수립과 집행을 가능하게 함
- 중앙정부에서 정한 기준에 구속되지 않고, 지역별 산업구조ㆍ인구구성ㆍ생활여건을 고려한 맞춤형 정책을 설계할 수 있음
- 그 결과 정책의 실효성이 향상되며, 행정절차 간소화ㆍ책임성 강화로 행정의 효율성이 높아짐
▶ 경제적 효과
○ 자치입법권의 확대는 지역 산업활성화와 기업 유치 기반 조성으로 이어짐
- 지방자치단체가 자치입법을 통해 인센티브, 세제 혜택, 규제 완화 등을 자율적으로 설계할 수 있어 투자 환경이 개선됨
- 공유재산의 적극적 활용, 생활인구 중심의 지역경제 활성화 정책 등으로 지방재정 자립도가 개선되고, 지역 간 성장 격차 완화에 기여함
▶ 국가균형발전 기여
○ 자치입법권의 확대는 중앙정부와 지방자치단체간 기능 분담의 재정립을 도모할 수 있음
- 중앙정부는 전국적 기준ㆍ조정 역할을 보다 충실히 하고, 지방자치단체는 현장 맞춤형 집행을 담당함으로써 국토 전반의 균형발전이 촉진됨
- 이는 단순한 지방분권을 넘어 지속가능한 지역 경쟁력 확보와 국가 경쟁력 강화에 대해서도 기여함
요 약 문 01
Abstract 07
제1장
서론 / 19
제1절 연구배경 및 목적 21
1. 연구배경 21
2. 연구목적 22
제2절 연구범위 및 방법 24
1. 연구범위 24
2. 연구방법 25
제2장
지역 경쟁력 강화를 위한 자치입법권 강화의 필요성 / 27
제1절 지역 경쟁력 강화의 필요성 29
1. 지역 경쟁력의 의의 29
2. 인구감소ㆍ지방소멸 현황 분석 31
3. 지역 경쟁력 강화의 배경 36
4. 지역 경쟁력 강화를 위한 패러다임의 전환 40
제2절 국가 주도 정책의 성과와 한계 42
1. 인구감소ㆍ지방소멸 대응 정책 개관 42
2. 주요 인구감소ㆍ지방소멸 대응 정책 현황 44
3. 국가 주도 정책의 한계 및 시사점 58
제3절 자치입법을 통한 지역 경쟁력 강화 필요성 63
1. 지방자치제도의 헌법적 보장과 지역 경쟁력 강화 63
2. 자치입법권 보장과 지역 경쟁력 강화 67
3. 지역 경쟁력 강화를 위한 자치입법권 확대 방안 71
제3장
자치입법권과 지역 경쟁력 / 77
제1절 자치입법권의 범위와 한계에 관한 일반론 79
1. 지방자치와 자치입법권 79
2. 자치입법권의 범위에 관한 법체계 82
3. 자치입법권의 한계 86
제2절 지역 경쟁력의 본질과 법제도화 93
1. 지역 경쟁력의 ‘호도’(?) 93
2. 지역 경쟁력의 본질 및 내용 94
3. 규범적 관점에서 지역 경쟁력의 구성요소 95
4. 지역 경쟁력 강화의 법제도화 101
제3절 지역 경쟁력 강화를 위한 법제 104
1. 개요 104
2. ｢저출산ㆍ고령사회기본법｣ 105
3. ｢지역 산업위기 대응 및 지역경제 회복을 위한 특별법｣ 106
4. ｢인구감소지역 지원 특별법｣ 107
5. ｢지방분권균형발전법｣ 108
제4절 현행법제의 영역별 평가와 한계 109
1. 지역의 기업활동 지원과 일자리 확대 109
2. 주민 생활의 편의 및 복지 119
3. 공유재산의 적극적 활용을 통한 이익 증대 124
제4장
자치입법 위임 법령 입안기준 제안 / 129
제1절 자치입법에의 위임 쟁점 개요 131
1. 자치입법 위임의 형태 및 유형 131
2. 지역 경쟁력 강화를 위한 자치입법에의 위임 기준 일반론 134
제2절 자치입법에의 위임 기준의 구체화 137
1. 자치입법 위임을 위한 사무구분 137
2. 자치입법 종류별 법령 입안 기준 158
제3절 자치입법에의 위임 기준과 현행법제 164
1. 자치입법에의 위임 기준의 적용가능성 164
2. 위임 단계 설정 169
3. 자치입법의 대상 설정 181
제4절 자치입법 확대에 따른 후속적 검토 184
1. 자치입법의 적법성 확보 184
2. 자치입법의 실효성 확보 189
3. 국가의 개입 허용 범위 190
4. 지방의회의 역량 강화 191
제5장
지방소멸 대응 및 자치입법권 강화를 위한 법령 정비 방안 / 193
제1절 대상법률의 선정 195
제2절 위임 유형별 개별 법령 정비 방안 198
1. 조례에의 위임 구조 198
2. 법규명령을 통한 위임 구조 213
3. 규칙에의 위임 구조 227
4. 특수한 자치입법권 보장을 통한 위임 구조 230
제3절 위임 영역별 개별 법령 정비 방안 236
1. 지역의 기업활동 지원과 일자리 확대 236
2. 주민 생활의 편의 및 복지 242
3. 공유재산의 적극적 활용을 통한 이익 증대 252
제4절 자치입법에 대한 통제 기준의 정립 255
1. 자치입법의 통제와의 관계 255
2. 법률우위원칙과 조례의 자율성 256
3. 법률유보원칙과 조례의 자율성 257
제6장
결 론 / 259
참고문헌 265
본 공공저작물은 공공누리 “출처표시+상업적이용금지+변경금지” 조건에 따라 이용할 수 있습니다.
키워드
"지역 경쟁력"
" 자치입법"
" 조례"
" 균형발전"
" 지방소멸"
" 인구소멸"
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