한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 연구배경

○ 기후적응과 재난관리정책의 접근방식 차이

- 기후적응정책은 거시적 전략, 분석수단 활용, 계획 수립 및 점검에 집중하는 경향

- 재난관리측면에서의 기후변화 대응정책은 지역, 현장, 단위사업 및 시설구축･보수 등에 집중 경향

○ 기후적응과 재난관리 영역의 중첩 가능성

- 기후적응정책은 기후변화로 인해 발생할 피해의 방지, 기후변화에서 비롯된 피해 경감, 기후변화가 원인이 되어 현실화되거나 현실화될 수 있는 재난상황의 관리로 실체화

- 최근 기후적응정책의 실효성을 강화하기 위해 지역, 현장, 단위사업에 대한 접근성을 높이려는 시도 증가

- 바람직한 변화이지만 상호연계성에 대한 검토없이 정책을 추진할 경우 같은 사업을 다른 이름과 다른 예산으로 수행하는 불합리한 결과를 초래할 가능성도 존재

▶ 연구필요성 및 목적

○ 연구필요성

- 기후적응과 재난관리 분야에서 중첩되는 내용 및 연계가능성에 대한 분석적 연구가 미흡

- 기후적응에서 언급하는 ‘기후재난’과 재난관리 관점에서 접근하는 ‘기후재난’의 범주 및 차이점에 대한 연구 필요

○ 연구목적

- 기후위기 적응정책과 기후재난 관리의 내용 및 특징을 분석하고 양 제도의 연계방안 및 제도시행의 실효성 확보를 위한 법제도적 과제 모색

Ⅱ. 주요 내용

▶ 기후위기 적응의 개념 및 특성

○ 기후위기 적응(Climate adaptation)

- IPCC: 실제 또는 예상되는 기후 자극(climatic stimuli)과 그 영향에 대응하여 생태적･사회적･경제적 시스템을 조정하는 것, 기후변화와 관련된 잠재적 피해를 완화하거나 기회를 활용하기 위해 과정, 관행, 구조를 변화시키는 것

- 한국 탄소중립기본법: 기후위기에 대한 취약성을 줄이고 기후위기로 인한 건강피해와 자연재해에 대한 적응역량과 회복력을 높이는 등 현재 나타나고 있거나 미래에 나타날 것으로 예상되는 기후위기의 파급효과와 영향을 최소화하거나 유익한 기회로 촉진하는 모든 활동

- 일본 기후변동적응법: 기후변동 영향에 대응하여 이로 인한 피해방지 또는 경감, 기타 생활의 안정, 사회 및 경제의 건전한 발전 또는 자연환경 보전을 도모하는 것

- 독일 기후변화적응법: 현재 또는 미래에 예상되는 기후변화 영향에 맞춰 사회･경제･환경 체계를 조정하는 것

○ 기후위기적응의 특징

- 기후적응은 기본적으로 “기후변화의 영향”을 전제로 하고 있는 개념. 우리나라와 일본의 경우에는 기후적응을 기후변화로 인한 부정적인 영향뿐만 아니라 여기서 기대되는 긍정적인 측면까지도 고려하는데 반하여, 독일의 경우는 ‘기후변화로 인한 부정적인 영향’을 감소시키고 그로 인한 ‘사회적 불평등 증가를 저지’하는 것에 제한을 두고 있다는 점에서 약간의 차이

- (목적) 이미 진행 중이거나 돌이키기 어려운 기후변화의 영향에 대비하여 피해와 손실을 줄이는 것’, 그리고 기후변화로 인한 부정적 영향이 있는 경우 ‘중장기적으로 그 기후의 영향에서 살아남기 위해 회복력을 강화하는 것

- (시간 측면) 예방적이고 선제적인 특징. 현재의 적절한 대응이 미래의 위험과 피해상황을 감소시킬 수 있는 것은 기후위기적응에도 타당

- (포괄성, 특수성) 기후변화의 영향은 농업, 수산업, 축산업, 보건 및 인프라, 생태계 전반에 미치기 때문에 기후위기 적응 역시 전 영역에 걸쳐 이루어질 수밖에 없고, 동시에 동일한 기후위험인 경우에도 지역별･사회적 특성에 따른 영향이 같지 않기 때문에 영역 간 연계성이 중요한 동시에 각 영역별 특성에 따른 맞춤형 접근이 필요

- 과학에 기반하여 기후시나리오를 작성하고, 그에 따른 영향을 평가하고 취약성을 분석하여 계획을 수립･시행해야 하는 대표적인 분야

- 동일한 위험상황에서도 그 영향에 상대적으로 민감하고 심각한 피해를 입을 수밖에 없는 사회･경제적 취약계층에 대한 고려가 기반이 되어야 한다는 점에서 다영역의 통합적 고려가 필요한 특성

▶ 기후재난, 기후재난관리의 개념 및 특성

○ 기후재난의 범주 및 개념

- 기후재난은 “일정 기간 특정 지역에서의 기상현상의 평균상태가 생명･신체･재산과 국가･사회에 피해를 주거나 줄 수 있는 사건으로 현실화 된 것”

- 기후재해는 “기후위기의 상태가 사람을 비롯한 생태계에 결과적으로 발생시킨 피해”

- “기후위기의 상태 및 그 영향이 생명･신체･재산과 국가･사회에 피해를 주거나 줄 수 있는 사건으로 현실화 된 것”은 자연재해에 국한하지 않고, 우리 현행법상 사회재난으로 분류한 영역에까지도 연계가 가능

- 우리 현행법에서 규정하고 있는 ‘자연재난’ 또는 ‘사회재난’으로 분류하기 어려운 사각지대에 놓여있는 재난의 형태도 있기 때문에 기후재난은 자연재난과 사회재난의 경계를 넘나드는 통합적 성격을 갖는 개념

○ 기후재난의 특성

- (발생원인 혼합) 기후변화 자체는 ‘인위적 요인에서 비롯된 것’. ‘인위적 요인에서 비롯된’ 기후재난의 결과값은 자연현상으로 나타나기 때문에, 이 경우의 기후재난은 (발생원인이 인위적인 것을 포함하고 있음에도 불구하고) 현행법상 자연재난의 범주에 포함

- (복합성 및 연쇄성) 자연적인 요소와 사회적인 요소가 복합되면서 연쇄적으로 얽혀 그 피해가 확장되는 특성. 예를 들어, 기후변화로 인해 폭염이 심화되고 그에 따라 전력사용이 증가하면서 전력난이 발생, 이로 인하여 광역적인 정전이 발생하면서 산업활동이 중단되거나 국가핵심기반시설이 마비되는 경우 폭염 자체는 자연재난에 속하지만 연쇄적으로 발생한 핵심기반시설의 마비는 사회재난의 범주에 포함된다는 점에서 단일한 재난 형태로 묶는 것이 타당한지에 대해서는 고민이 필요

- (점진적 진행) 급성으로 발생･진행되는 자연재난(에 포함되는 기후재난)과 달리 이렇게 점진적으로 진행되는 기후재난의 경우에는 현행법상 ‘자연재난’이나 ‘사회재난’ 그 어느 쪽에도 포함시키기 어려운 특성이 있고, 기존 재난관리 체계에 따른 대응이 어려운 문제

- (책임소재의 불명확성) 기후재난과 중첩되는 사회재난의 경우, 예를 들어 장기간의 폭염으로 인한 가뭄, 그 가뭄이 원인이 되어 발생한 산불이나 태풍으로 인한 해일, 그로 인한 기반시설의 침수 및 붕괴사고와 같이 복합적이고 연쇄적인 진행의 결과 발생한 사회재난은 그 책임소재를 명확히 하기 어려운 특성

○ 기후재난관리의 개념

- 기후재난관리는 단순히 자연재난 및 사회재난의 ‘재난관리’ 측면만이 아니라, 현행법에 따른 ‘안전관리’ 측면, 즉 “재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 사람의 생명･신체 및 재산의 안전을 확보하기 위하여 하는 모든 활동 포함

- 기후재난관리는 “기후재난의 예방･대비･대응 및 복구를 위하여 하는 모든 활동 및 기후재난, 그 밖의 기후재난에서 비롯된 연쇄･복합적인 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 사람의 생명･신체 및 재산의 안전을 확보하기 위하여 하는 모든 활동” 등으로 더 폭넓게 범주화하고 개념화하는 것을 검토할 필요

▶ 기후위기적응과 기후재난 관리의 관계

○ 기후위기 적응 및 기후재난관리의 특성 이해 

- ‘기후위기 적응’ 관련 일련의 조치 및 정책들은 ‘기후재난관리’제도와 비교했을 때 상대적으로 장기적인 호흡을 가지고 추진되는 것들이 많음. 기후위기 적응 관련 조치 및 정책들은 기후변화 전반을 대상으로 보다 포괄적인 그림을 그려온 반면, 기후재난관리는 상대적으로 구체적인 각각의 재난 형태(폭염, 가뭄, 폭설 등)에 대응해왔기 때문

- ‘기후위기 적응’은 장기적인 호흡으로 제도의 틀을 형성하려는 경향 때문에 대체적으로 예방적이며 구조적인 접근을 할 수 밖에 없고, 포괄적이며 추상적인 종합계획 형태를 갖추는 경향이 큼

- 반면에 기후재난관리는 재난이 발생했을 때 피해를 최소화하는데 상대적으로 더 중점을 두게 되기 때문에 기후위기적응과 비교하면 보다 단기적이며 즉각적인 대응에 초점을 두는 경향

○ 기후재난은 ‘기후위기’ 상황이 초래한 가시적인 결과물로, 그 결과물이 실질적인 피해로까지 연결이 되면 기후재해로 개념화가 가능

- 기후위기적응은 기후위기상황이 기후재난 및 기후재해 발생으로까지 연결되지 않도록 하거나 그 피해 및 영향을 최소화하기 위한 일련의 활동으로 볼 수 있으므로, 기후재난관리의 예방･대비 단계와의 연계성이 더 크게 나타날 수 있음

○ 기후적응과 기후재난관리 관계에 대한 국외 동향

- (UNDRR 및 IPCC) 재난위험경감과 기후위기 적응을 별개의 정책 영역이 아니라 상호 보완･시너지 효과가 가능한 통합적인 영역으로 인식

- (UNDRR의 CRM(포괄적인 재난 및 기후위험 관리 프로그램) 기후변화적응계획과 재난위험경감을 통합하여 실행하도록 설계하고 있는데, 구체적으로는 기후적응을 위한 예측정보를 재난위험경감계획에 반영하도록 권고하는 방식으로 기후위기적응과 기후재난관리의 연계성 강화 노력

▶ 기후위기 적응 및 기후재난 관리의 연계를 위한 법·제도 개선 방안

○ 재난 분야 용어 정비를 통한 연계성 도모

- 재난 관련 용어의 경우는 ‘기후변화’ 영역에서가 아니라, ‘재난관리’ 영역에서 이를 먼저 체계화하고 기후적응 분야에서 이를 끌어다 쓰는 것이 타당

- 재난 관련 용어는 “위험 ⇒재난 ⇒ 재해”의 체계로 정리할 것을 제안. 이를 통해 ‘위험관리’ ⇒ ‘재난의 예방 및 대비’ ⇒ ‘재해의 경감 및 복구’의 전주기 체계를 잡아갈 필요가 있기 때문

- 위험은 “특정 시설·행위 또는 자연적·사회적 요인으로 인하여 사람의 생명·신체·재산, 기반시설 및 환경 등에 손해가 발생할 수 있는 잠재력이 있는 상태 또는 요인” 으로, 재난은 “위험이 대규모 인명피해나 심각한 손해를 야기하는 사건으로 현실화된 것 또는 현실화 될 수 있는 것”으로, 재해는 “재난으로 인하여 발생한 손실과 피해”로 정리

- 재난관리 관련 법령에서 ‘재난’과 ‘재해’의 개념이 정리되면, 기후변화 관련 법령에서도 이를 반영하여 정리할 필요. 

- 이미 발생한 손실과 피해의 개념을 ‘재해’로 개념 짓는다면, 기후적응은 이미 발생한 손실과 피해를 수용하는데 그치는 것이 아니라, 기후변화로 인한 “위험이 대규모 인명피해나 심각한 손해를 야기하는 사건으로 현실화된 것 또는 현실화 될 수 있는 것”에 대한 적응 역량을 제고하고 이미 발생한 피해에 대한 회복력을 제고하는 것이고, 이를 반영하여, 기후적응이 ‘재난에 대한 적응역량’과 ‘재해에 대한 회복력 제고’를 지향하는 방향으로 설계가 되어야 한다는 점을 강조

○ 현재 기후특위에 계류 중인 특별법안과 관련한 제안

- 현재 국회 기후특위에 계류 중인 2건의 기후적응 특별법안들은 일부 항목에서는 새로운 내용들을 규정하고 있어 의의를 갖지만 ‘특별법’이라는 지위를 부여하기에는 그 기본체계가 현행 탄소중립기본법 제6장을 벗어나지 못하는 한계가 있다는 점에서 ‘목적’ 조항에서 탄소중립기본법과의 관계를 설정하고, 의도적으로 탄소중립기본법상의 기후위기 적응 시책을 구체화하기 위한 법률임을 분명히 하는 방안을 제안

- 이와 함께 기후적응 특별법안에서 ‘기후적응’의 일부로서 ‘기후재난’의 정의와 범주 등을 규정하고 기후재난관리의 체계를 정하는 방안에 대해 제안

○ 기후위기적응과 기후재난관리의 관계 설정을 위한 중장기 법제 개선 방향

- 기후적응과 기후재난관리의 영역은 이미 일정부분은 ‘평행한’ 계획계층 및 업무영역을 확보. 그렇기 때문에 각자의 관점에서 독자적으로 추진해야 할 부분이 있고, ‘폭염, 가뭄, 집중호우, 홍수, 폭설·한파, 산사태 등의 항목들과 같은 일부 중복 영역’ 에서 협력·연계하거나 통합 관리할 부분을 정비하는 것이 앞으로의 중장기 과제가 되어야 함

- 양자의 연계성 강화를 위해 중장기적으로 검토가 필요한 법제 개선 항목은 다음과 같음

- 기후적응 분야에서 ‘재난관리’ 항목을 언급할 때에 법령에 따른 재난관리 관련 용어로 이를 정리할 수 있어야 함. 양자가 어느 정도 공통된 언어를 사용해야 불필요한 중복영역을 줄이는 것이 가능할 것이기 때문

- 재난관리 법령에서 정의가 가능한 재난 영역과 그렇지 못한 영역이 있는지 점검하고, 재난관리 법령에서 다루기 어려운 영역이나 사각지대의 경우 어느 분야에서 이를 관리할 것인지에 대한 협의가 필요. “기후재난관리”는 기후적응의 한 분야이지만, 기존의 재난관리 영역과 완전히 일치하지 않는다는 것을 전제로 기후적응과 재난관리 분야 양측의 중장기 법제개선 방안을 검토해야 함

- 재난관리 법령 체계의 전반적인 고도화 작업 필요. 기후적응 분야에서도 재난관리의 법적 개념을 인용할 수 있어야 하고, 재난관리 분야에서도 기후적응의 법적 개념을 인용할 수 있어야 하기 때문임

Ⅲ. 기대효과

▶ 정책의 합리성 제고

○ 기후위기 적응 및 기후재난 관리의 연계성 강화를 통한 정책의 합리성 제고

▶ 기후적응 및 기후재난관리 관련 법제 개선방안 모색

요 약 문 5

Abstract 12

제1장

서 론 / 23

제1절 연구의 필요성 및 목적 25

제2절 연구의 범위 및 방법 28

1. 연구의 범위 28

2. 연구의 방법 31

제2장

기후위기 적응 및 기후재난 관리의 관계 / 35

제1절 기후위기 적응 37

1. 기후위기 적응의 의의 37

2. 기후위기 적응의 특징 38

제2절 기후재난 및 기후재난관리 40

1. 기후재난의 범주 및 개념 40

2. 기후재난의 특성 43

3. 기후재난 관리 45

제3절 기후위기 적응과 기후재난 관리의 관계 48

제3장

기후위기 적응 및 기후재난 관련 법제 동향 / 55

제1절 기후위기 적응 관련 법제 동향 58

1. 국내 법령 현황 및 최근 동향 58

2. 국외 기후위기 적응 관련 법령·제도 동향 72

제2절 재난 관리 관련 법제 현황 80

1. 「자연재해대책법」과 「재난 및 안전관리 기본법」 80

2. 재난관리 관련 계획 등 97

제4장

기후위기 적응 및 기후재난 관리의 연계를 위한 법제 개선 방안 / 107

제1절 재난 분야 용어 정비를 통한 연계성 도모 109

제2절 기후위기적응 특별법안 등의 개선 방향 114

제3절 기후위기적응과 기후재난관리의 관계 설정을 위한 중장기 법제 개선 방향 122

제5장

결 론 / 129

제1절 요약 및 정리 131

제2절 전망 및 향후과제 134

참고문헌 137

부록 147