연구보고서
체제전환국 독점국영기업 민영화 과정에서 도입된 경쟁법제 및 통일과도기 법제 연구
A Study on Competition Laws introduced during the Privatization of Monopolized State-owned Enterprises in Transition Countries and Unification Transitional Legislation
Ⅰ. 배경 및 목적
○ 북한은 공식적으로는 사회주의 계획경제 체제를 고수하고 있음에도 불구하고 1990년대 중반 경제난 이후 자생적으로 생겨난 시장화 현상을 막지 못하고 있음
- 김정일 정권의 2002년 ‘경제관리개선조치(7.1조치)’와 김정은 정권의 ‘6.28 신경제관리조치’ 등을 통해 북한에서는 점차 시장경제적 요소를 도입하고 있음에도 불구하고, 시장질서를 뒷받침할 경쟁법이 부재한 상황임
○ 북한이 시장을 개방하고 시장경제적 요소를 더욱 적극적으로 받아들여 경제성장을 하는 것이 통일에도 이로운 일이며, 북한 시장경제의 발전을 뒷받침할 수 있는 것이 바로 경쟁법임
- 우리와 같은 분단국가의 경험을 가졌던 독일이 동서독 통일 과정에서 마련한 경쟁법의 통일과도기 적용방식과 중국 및 베트남 등 사회주의 경제체제를 기반으로 한 체제전환국이 시장경제 도입 과정에서 마련한 경쟁법제 등 글로벌 사례를 연구하고 한국 초기 공정거래법의 제정 및 적용 과정을 살펴봄으로써 통일과도기에서 북한에 경쟁법을 도입하는 경우 어떠한 형태와 방식이 적합한 것인가를 연구할 필요가 있음
Ⅱ. 주요 내용
▶ 북한의 시장경제 도입 상황과 경제법제 현황
○ 북한의 시장경제 도입 상황
- 개인은 가내수공업, 가내서비스업, 상업 등을 하거나 소토지를 소유하게 되었고, 개인 간 거래를 위한 다양한 종류의 시장이 발생하였으며, 정부가 국영상점의 시장화를 추진함에 따라 무역회사들은 시장판매를 위한 상품 수입이 가능해졌음
- 북한 주민들은 자본을 축적하여 돈주로 성장했으며 사실상 생산수단을 개인적으로 소유할 수 있게 됨에 따라 기업의 실질적 사유화가 진행되고 있음
- 북중 무역의 증가와 시장화가 진전됨에 따라 당경제와 군경제로 불리는 특권경제가 무역허가권을 취득하여 사업을 확장함으로써 일종의 대기업집단을 형성하고 있음
○ 북한의 주요 경제법제 현황
- 북한의 주요 경제법제로서 사회주의 헌법, 인민경제계획법, 농장법, 기업소법, 사회주의 상업법, 무역법의 최신 내용을 검토하였으며, 아직 경쟁법적인 요소를 규정하고 있는 법률은 없는 것으로 확인됨
▶ 독일 통일 과정에서 마련된 경쟁법 분야 통일과도기 법제
○ 베를린장벽 붕괴 당시 동독 경제는 1만개 이상의 인민소유기업과 여러 인민소유기업이 통합된 콤비나트 및 수공업과 농업 분야에서의 생산조합으로 구성되어 있었음
- 공법상 조직인 신탁청은 신탁법에 따라 생겨난 자본회사들의 지주회사로서, 갱생가능한 기업을 발전시키고 민영화를 촉진함으로써 구조조정을 담당하였음
○ 경제적 통일 과정에 있어서 동독의 문제는 우선 경쟁을 ‘조성’하는 것이었으므로, 독점적 기업 구조를 해체하고 경쟁 기반의 시장경제를 구축하는 것이 중요 과제였음
- 인민소유 기업 및 공공서비스 부문의 민영화와 불필요한 시장진입 제한의 철폐과정에서 이를 제도적으로 지원한 것이 서독 경쟁제한방지법이었고 특히 동독기업의 구조조정 과정에서 기업결합 규정이 중요한 역할을 하였음
○ 동독 지역에 적용된 기업결합 규정은 서독과는 차별화된 심사기준을 가졌는데, 어떠한 기업결합에 경쟁제한성이 존재하는 경우에도 기업결합을 반드시 금지해야 하는 것이 아니라 관할 당국의 재량에 따라 판단할 수 있도록 하였음
- 동독기업들이 시장경제에서 생존 가능성이 낮고 구조조정이 불가피한 상황에서, 기업결합이 일시적으로 시장지배력을 유지시키거나 우월적 지위를 형성할 수 있더라도 해당 결합이 구조조정이나 회생을 촉진한다면 예외적으로 허용될 수 있었음
▶ 중국 독점국유기업의 민영화 과정에서 마련된 경쟁법제
○ 중국은 계획경제체제의 폐단을 수정하고 중미관계 개선에 따른 1980년대 개혁개방정책을 채택함에 따라 정부주도의 계획경제 하에서 시장경제 요소를 도입하였음
- 국유기업의 민영화를 통해 경쟁체제가 도입되었지만, 반독점 규제의 부재로 인해 일부 산업과 기업에서 시장 독점, 행정 독점, 경쟁 제한이 발생하였고, 다국적기업들이 M&A 방식의 대중국 투자를 통해 중국시장 점유율을 높여가면서 시장지배적 지위를 형성할 우려가 증가하였음
- 더욱이 중국이 세계무역기구(WTO)에 가입하면서 국제 규칙에 부합하는 반독점 시스템을 구축하는 것이 시급하였으므로, 2008년에 반독점법을 제정하였고 2022년에는 디지털 경제상황 등을 반영하여 반독점법을 개정하였음
○ 2008년 중국 반독점법은 반독점위원회 설치(제1장 제9조, 10조), 독점협약(제2장), 시장지배적 지위 남용(제3장), 사업 집중(제4장), 행정권력을 남용한 경쟁배제 및 경쟁제한(제5장)으로 구성되었음
- 그중 제5장은 이른바 ‘행정독점’을 규제하기 위한 것으로서, ‘행정기관 및 공공사무를 담당하는 조직의 강제거래, 지역 간 자유로운 상품유통을 방해하는 행위, 해당 지역 입찰에 타 지역 기업이 참여를 제한하거나 금지하는 행위, 타 지역 기업에 대한 불평등 대우, 기업이 독점행위를 하도록 강제하는 행정행위’ 등을 ‘행정 독점’으로 규정하고 규제하였음
- 2022년 개정법에서는 디지털 경제에서 발생하는 경쟁제한행위를 규제하기 위해 사업자가 데이터, 알고리즘, 기술, 자본의 우위, 플랫폼 규칙 등을 활용하여 경쟁을 배제하거나 제한하는 행위를 수행해서는 안 된다고 규정하였음
- 또한, 2022년 개정법에서는 기존의 행정 독점 규제를 강화하여 행정기관 등이 특정 사업자와 협력 계약 또는 각서(MOU)를 체결함으로써 사업의 관련 시장진입을 방해하거나 그 밖의 사업에 대한 불평등한 대우를 통해 경쟁을 배제·제한하는 행위를 추가적으로 금지하였음
▶ 베트남 독점국영기업의 민영화 과정에서 마련된 경쟁법제
○ 베트남은 계획경제체제로 인한 심각한 경제난을 겪었고, 캄보디아 침공과 소련경제 침체 이후 국제적인 외교 및 경제적 고립 상태를 겪으면서, 중국의 개혁개방정책을 본받아 기존 경제체제를 극복하는 ‘도이머이(Đổi Mới)’ 정책을 1986년 채택하였음
- 그 결과 농업부문에서 즉각적 성과를 이루어내어 만성적인 식량 부족 국가였던 베트남이 단 몇 년 만에 세계적인 쌀 수출국으로 변모되는 결과가 나타남
- 베트남은 국영기업들의 민영화를 진행하면서 생산 및 경영 효율성이 뚜렷하게 개선되었지만, 교통·에너지·통신 등 주요 분야에서 대형 국영기업의 시장지배력이 여전히 존재하였고 다국적 기업들이 베트남에 진출하면서 시장지배적 지위를 형성할 우려가 증가함에 따라 2004년에 경쟁법을 제정하였고, 2018년에 개정하였음
○ 2004년 베트남 경쟁법은 국가 행정기관의 금지된 행위(제6조), 경쟁제한적 합의 금지(제8조, 제9조), 시장지배적 지위 남용 금지(제11조,제13조), 독점적 지위 남용 금지(제14조), 경제적 집중 금지(제18조), 불공정 경쟁행위 금지(제40조~제46조)로 구성되었음
- ‘국가 행정기관의 금지된 행위’를 규제하는 제6조는 중국 반독점법의 ‘행정독점’ 규제와 유사한 것으로서 i) 지정한 기업에게 상품을 구매하도록 하거나 그 기업에게 판매 또는 서비스 제공 등을 하도록 기업, 기관, 조직, 개인에게 강요하는 것, ii) 기업 간 차별, iii) 경제 협회나 기업들이 서로 연합하여 시장에서 다른 기업들의 경쟁을 배제, 제한, 방해하도록 강요하는 행위, iv) 기업의 합법적인 사업 활동을 방해하는 행위를 금지하였음
- 베트남 경쟁법은 2018년에 법적 정합성과 법 집행의 효율성을 강화하기 위해 개정되면서 ‘국가 행정기관의 금지된 행위’에 대한 규제 역시 강화하였는데, 이와 관련된 제8조는 기업이 반경쟁적 관행이나 불공정 경쟁에 참여하도록 정보를 제공하거나 동원, 장려, 강압, 허용하는 행위를 추가적으로 금지하였음
▶ 통일과도기 북한 지역에 경쟁법 도입방안
○ 통일과도기는 다양한 의미를 내포함. i) 현재와 같이 분단된 상황에서 남북한이 다시 결합하기 위해 통일을 지향하는 과정으로 볼 수도 있고, ii) 독일 통일과정에서 볼 수 있는 것처럼 통일에 대한 합의가 이루어진 후 실제 완전한 통일이 이루어지기까지의 특정 시기로도 볼 수도 있음
○ 북한에서 시장경제가 진전되는 경우 나타날 수 있는 경쟁법적 이슈는 ① 독점 국영기업의 경제력집중 또는 시장지배적 지위 남용, ② 행정기관에 의한 경쟁제한행위, ③ 시장개방시 또는 기업재편시 발생할 수 있는 경쟁제한적인 기업결합임
- 이러한 문제를 해결하기 위해 독일 통일과정에서 서독 경쟁제한방지법(GWB)의 동독 지역에 대한 적용방식을 살펴보는 것과 중국 및 베트남의 경쟁법 도입방식을 살펴본 것에 더하여 한국 초기 공정거래법의 제정 및 적용 과정을 살펴봄으로써 통일과도기 북한 지역에 경쟁법 도입시의 시사점으로 삼을 수 있음
- 한국의 초기 공정거래법 집행과정은 ‘법 집행의 연착륙’이라는 특징과 ‘경제 현안에 내재한 구조적 문제점의 개선 과정’으로 설명될 수 있음
○ 시나리오 1: 통일과도기 북한의 시장개방 과정에서 북한 경쟁법 제정시의 시사점
- 통일과도기 북한의 시장개방 과정에서 경쟁법을 도입하는 경우 북한은 여전히 계획경제체제를 유지하고 있을 것이므로 중국 반독점법 및 베트남 경쟁법과 마찬가지로 행정독점 규제를 할 필요가 있고, 당경제와 군경제가 주축이 된 대기업집단이 중소기업에 대해 경쟁을 제한하고 불공정거래행위를 할 가능성이 매우 높으므로 한국 공정거래법상 불공정거래행위 규정을 참고하여 도입할 필요가 있음
○ 시나리오 2: 통일 후 북한 지역에 경쟁법 적용시의 시사점
- 통일 이후 북한 지역에 남한의 공정거래법을 적용해야 할 상황이 되었을 때, 북한 지역에 공정거래법을 전면적으로 적용하기보다는 한국의 초기 공정거래법 집행이나 독일 통일과정에서 서독 경쟁법의 동독지역에 대한 적용방식을 참고하여 법 집행을 연착륙시킬 필요가 있음
Ⅲ. 기대효과
○ 독일 통일 과정에서 동독 지역에 대한 서독 경쟁법의 적용 방식을 분석하고, 사회주의 계획경제에서 시장경제적 요소를 도입한 체제전환국들(중국, 베트남)이 시장경제를 활성화시키기 위해 경쟁법을 어떻게 도입하였는지 검토할 뿐만 아니라, 남한에서 초기 공정거래법을 도입하고 적용한 과정을 연구함으로써 남북한 통일과도기 북한 지역에 경쟁법을 도입하는 방식에 대한 시사점을 도출함
요 약 문 05
Abstract 11
제1장
서론 / 27
제1절 연구의 필요성과 목적 27
제2절 연구의 범위와 방법 28
1. 연구의 범위 28
2. 연구의 방법 29
제2장
북한의 시장경제 도입 상황과 경제법제 현황 / 31
제1절 북한의 시장경제 도입 상황 33
1. 북한 경제체제의 특징 33
2. 부분적 시장경제 요소의 도입 34
3. 유통시장의 확산 39
4. 소규모 기업의 사유화 현상 43
5. 특권경제를 중심으로 한 대기업 집단의 등장 46
제2절 북한의 주요 경제법제 현황 51
1. 사회주의 헌법 51
2. 인민경제계획법 55
3. 농장법 56
4. 기업소법 56
5. 사회주의 상업법 58
6. 무역법 59
제3장
독일 통일 과정에서 마련된 경쟁법 분야 통일과도기 법제 / 63
제1절 분단 이후 동독의 경제체제와 동서독 경제교류 65
1. 동서독 분단과정과 동독의 경제체제 65
2. 동서독 경제교류 70
제2절 베를린장벽 붕괴 후 통일과도기 경제통합 과정에서의 경쟁법 적용 72
1. 베를린장벽 붕괴 후 독일 통일 및 경제통합의 완성과정 72
2. 통일과도기 동독 독점국영기업의 민영화를 위한 신탁법의 제정 83
3. 통일과도기 동독 지역에 대한 경쟁제한방지법(GWB)의 적용과 기업결합 특례 88
4. 동독 경쟁보호청(AfWS)의 역할과 기업결합 규제 사례 95
제3절 통일 이후 동독 지역 독점국영기업 민영화 과정에서의 경쟁법 적용 102
1. EU 경쟁법과 경쟁제한방지법(GWB)의 완전한 적용 102
2. 통일 이후 동독 지역 독점국영기업 민영화 성과 104
3. 동독 지역에 대한 경쟁제한방지법(GWB) 적용 사례 105
제4장
중국 독점국유기업의 민영화 과정에서 마련된 경쟁법제 / 109
제1절 중국의 시장경제 도입 현황과 민영화 111
1. 중국의 체제전환 배경과 시장경제 도입 현황 111
2. 중국 독점국유기업의 민영화 118
3. 시장지배적 국유기업의 문제와 행정 독점의 문제 123
제2절 중국의 시장경제 도입에 따른 부정경쟁방지법 및 반독점법 제정 127
1. 1993년 부정경쟁방지법 제정의 배경과 주요 내용 127
2. 2007년 반독점법 제정의 배경과 주요 내용 130
3. 시장지배적 국유기업과 행정 독점 및 외국자본기업에 대한 규제 135
제3절 중국의 시장경제 발전에 따른 부정경쟁방지법 및 반독점법 개정 145
1. 2017년과 2019년 부정경쟁방지법 개정의 배경과 주요 내용 145
2. 2022년 반독점법 개정의 배경과 주요 내용 150
3. 행정권력 남용을 통한 경쟁제한 배제행위 규제의 강화 155
제5장
베트남 독점국영기업의 민영화 과정에서 마련된 경쟁법제 / 159
제1절 베트남의 시장경제 도입 현황과 민영화 161
1. 베트남의 체제전환 배경과 시장경제 도입 현황 161
2. 베트남 독점국영기업의 민영화 167
3. 국가 행정기관에 의한 차별취급의 문제 183
제2절 베트남의 시장경제 도입에 따른 경쟁법 제정 185
1. 2004년 경쟁법 제정의 배경 185
2. 2004년 경쟁법의 주요 내용 188
제3절 베트남의 시장경제 발전에 따른 경쟁법 개정 198
1. 2018년 경쟁법 개정의 배경 198
2. 2018년 경쟁법의 주요 내용 203
제6장
통일과도기 북한 지역에 경쟁법 도입방안 / 211
제1절 북한에 경쟁법을 도입할 필요성과 북한에서 나타날 수 있는 경쟁법적 이슈 213
1. 통일과도기 북한에 경쟁법 도입의 필요성 213
2. 경쟁법적 이슈 1 : 독점 국영기업의 경제력집중 또는 시장지배적 지위 남용 215
3. 경쟁법적 이슈 2 : 행정기관에 의한 경쟁제한행위 216
4. 경쟁법적 이슈 3 : 시장개방시 또는 기업재편시의 경쟁제한적인 기업결합 218
제2절 한국 초기 공정거래법의 제정 및 적용 과정과 통일과도기 북한 지역에 경쟁법 도입시의 시사점 220
1. 1980년 공정거래법의 제정 배경 및 주요 내용 220
2. 초기 공정거래법 집행과정의 특징 225
3. 시나리오 1 : 통일과도기 북한의 시장개방 과정에서 북한 경쟁법 제정시의 시사점 228
4. 시나리오 2 : 통일 후 북한 지역에 경쟁법 적용시의 시사점 230
참고문헌 237
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저자
관련보고서 [ *이 연구보고서의 관련 저자는 "김윤정" 입니다.]