한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 연구의 필요성과 목적

○ 과일, 채소 등 농산물 가격이 급등하는 원인으로서 기후변화라는 이유에 더하여 우리 농산물 도매시장 유통구조의 문제 즉 산지와 소비지의 시장분할로 인한 도매시장법인과 중도매인의 다단계 거래구조와 경매제의 근원적 한계로 언급되는 가격 급등락 문제가 거론되고 있음

- 본 연구는 현행 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」의 핵심적인 유통구조인 도매시장법인 중심의 다단계 거래구조와 경매제의 문제점을 살펴보고, K-농업 유통의 글로벌경쟁력 강화를 위해 농산물 가격 안정화를 도모하고 농산물 공급의 예측가능성을 제고하며 다변화된 수요에 대응하기 위한 바람직한 유통구조와 거래제도를 제시하고자 함

- 본 연구는 심화되고 있는 경쟁 환경에서 소농 생산자 및 중소상인 보호 방안을 제시함으로써 K-농업 유통의 지속가능성을 제고하고자 함

Ⅱ. 주요 내용

▶ K-농업 유통의 글로벌경쟁력 강화를 위한 주요 쟁점 

○ K-농산물 가격안정과 예측 가능한 농산물 공급의 필요성

- K-농산물을 해외 수출하거나 K-농산물을 이용한 상품 기획 및 개발을 촉진하기 위해서는 미리 적정한 가격과 품질의 농산물을 안정적으로 확보할 필요가 있음. 경매제의 경우 가격 예측이 어렵고 안정적인 물량 확보가 보장되지 않으므로 납품업체와 외식업체는 경매제가 중심이 되고 있는 도매시장에서의 거래를 기피하는 경향이 있음

○ 대형유통업체의 도매시장 밖 거래로 야기된 K-농업 유통 거래구조의 변화 필요성

- 대형마트 또는 대형 온라인 쇼핑몰과 같은 온․오프라인 대형유통업체를 통한 농산물 산지 직거래가 급성장하고 있으므로, 2003년 78.4%에 이르던 농산물 도매시장 경유율은 2023년 약 50.5%로 감소했음

- 대형마트 또는 대형 온라인쇼핑몰이 도매시장 밖에서 산지와 직접적 계약 재배방식을 통해 유통단계를 줄여 안정적 가격으로 소비자에게 농산물을 공급하고 있는 것과 달리, 도매시장에서는 도매시장법인으로부터 경매를 통해 중도매인이 농산물을 구매해 다시 소매상이나 음식점들에 되파는 방식의 도매시장의 다단계 유통구조를 취하고 있으므로 도매시장을 통해 거래되는 농산물 가격은 상승하고 거래시간도 지연될 수밖에 없음. 이는 도매시장을 통해 소비자에게 농산물을 공급하는 전통시장, 골목상권, 중소상인들이 대형마트 및 대형 온라인쇼핑몰과의 경쟁력에서 약화될 수밖에 없는 문제를 낳고 있음

▶ 현행 농산물 도매시장 유통구조 및 거래제도와 문제점

○ 산지와 소비지의 배타적 시장분할과 다단계 거래제도로 인한 이중적 거래비용 발생

- 현행 농산물 유통구조에서 산지로부터의 농산물 수집은 도매시장법인이 담당하고 소비지에 대한 농산물 판매는 중도매인이 담당하는 ‘시장분할’의 방식을 취하고 있는데, 반드시 두 가지 종류의 도매상을 거쳐야 하는 ‘다단계 거래구조’가 유통단계별 이중적 마진(도매시장법인 최대 7%, 중도매인 5~15%)을 발생시키므로 소비자물가 상승으로 이어질 수 있음

○  민간회사인 도매시장법인에게 주어진 도매시장 거래개시 결정권(상장권한)과 높은 경매비율의 문제

- 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」은 도매시장에 농산물거래를 상장(上場)하는 주체를 도매시장법인으로 규정함으로써 도매시장법인에게 거래개시의 결정권을 부여하고 있으며, 도매시장에서의 거래 대부분은 도매시장법인이 주도하는 상장거래(경매, 정가･수의매매)에서 발생하고 있음

- 상장거래 중 경매는 2015년 이후 지금까지 80% 수준의 높은 비중을 차지하고 있는데, 주요 원인은 독점적 상장권한을 가진 도매시장법인이 안정적인 수수료 수입이 보장되는 경매제를 선호하기 때문이며, 농민들이 정가･수의매매를 선택했을 때 도매시장법인이 제시하는 가격과 거래조건이 경매에 비해 좋지 않아서 부득이하게 오랫동안 이용했던 경매제에 의존할 수밖에 없기 때문임

○  경매로 인한 농산물 가격 및 공급의 불안정성과 소농의 피해 발생

- 도매시장법인이 주도하는 경매제를 통해 농산물이 거래되는 우리 도매시장의 유통구조가 농산물 가격 급등락의 원인으로 지적되고 있음. 경매제는 매일 달라지는 출하량에 따라 가격의 차이가 나는 문제가 있음. 소량의 출하량 차이가 발생하는 경우에도 흉작이라 농산물 가격 상승이 예측된다면 매수자인 다수 중도매인 사이의 경매가격 경쟁을 심화시켜 더 큰 폭으로 가격에 영향을 미치기 때문

- 경매제 하 안정적인 가격 예측이 어려운 상황에서 농산물을 재배하는 생산자는 계획적인 영농을 하기 어렵게 되고, 이에 따라 농산물의 공급도 불안정하게 됨

- 경매제는 까다로운 소비자의 농산물 수요 다변화에 적절히 대처할 수 있는 거래방식이 되지 못하는 한계가 있음. 경매시 상품선별을 체계적으로 하지 않고 상․중․하 방식으로 해당 농산물의 품질을 대략적으로만 분류하다 보니, 까다로운 소비자들의 다양하고 세분화된 수요에 알맞은 농산물을 공급하기가 어려운 문제가 있음

- 농민들은 좋은 품질의 농산물을 출하하고도 경매제 하의 대략적인 품질 구분 때문에 제 값을 받지 못하는 문제가 발생함. 동일한 출하자의 농산물에 대해 도매시장법인마다 서로 다른 경매가격을 제시하고 있는 것이 바로 그 예이며, 심한 경우에는 그 가격 폭이 12배나 되는 경우도 있음

- 경매제 하에서 경매가 원활하게 이루어지기 위해서는 일정 물량 이상이 확보되어야 할 필요가 있으므로 소량의 농산물을 출하하는 소농들은 대량 물량 경매로부터 소외되어 아예 경매에 참여하지 못하거나 “가격 후려치기 등을 당해” 정당한 가격을 받지 못하는 경우가 발생함

▶ 해외 주요국의 농산물 유통구조 및 도매시장 거래제도

○ 일본

- 소농이 중심인 일본은 1923년 「중앙도매시장법」 제정을 계기로 농산물 경매제도를 도입하였고 1971년 「도매시장법」을 제정하여 지방도매시장을 확대하였음

- 1990년대 이후 일본 도매시장에서의 거래방식은 경매보다 상대거래(정가･수의매매)가 증가했는데, 농업협동조합 합병에 따른 산지 규모화 과정에서 농민들이 비용에 맞는 농산물 가격형성을 요구하다 보니 직접 도매상이 적정 가격에 구매하여 판매하는 방식이 증가하였기 때문임. 이에 일본은 1999년 「도매시장법」을 개정해 경매거래 원칙을 폐지하였으므로, 상대거래가 더욱 활성화되었으며, 2023년 기준 중앙도매시장 청과물의 경우 상대매매가 92.7%, 경매․입찰이 7.1%(채소는 5.8%, 과일은 9.6%)를 차지하였음 

- 일본은 2018년에 다시 「도매시장법」을 개정하여 도매-중도매의 다단계 거래구조를 통합시켰음. 종전에는 도매업자가 출하자로부터 집하한 물품을 시장 내의 중도매업자 등에게 판매하는 것이 정규판매 경로였으며 그 이외는 허용되지 않지만 현실에는 이러한 유통이 많아지고 있었으므로, 중도매업자에 대한 ‘산지와 직접거래 금지’를 폐지하고 도매업자에 대한 ‘제3자 판매 금지’를 폐지함으로써 도매업자와 중도매업자 간 업태 구별과 업역 제한을 없앤 것임

○ 대만

- 일본 및 한국과 마찬가지로 소농이 중심인 대만은 1981년 「농산물시장거래법」을 제정하여 농산물 도매시장 운영의 공영성을 보장하기 위해 도매시장의 운영 주체를 i) 농민단체, ii) 농민단체가 공동으로 출자해 조직한 법인, iii) 정부기관 또는 지방 공공기관 및 농민단체가 공동으로 출자해 조직한 법인, iv) 농민과 농산물 유통업자가 공동으로 출자해 조직한 법인 등으로 제한하고 있음

- 대만은 경매를 민간회사인 도매상이 아니라 농민단체로 구성된 시장운영자가 주도함

- 경매 또는 입찰을 하거나 정찰거래(가격표시), 수의매매(가격협상)를 하는 경우 언제나 공급자(생산자)와 인수자(도매상)는 시장에 이러한 관리비를 수수료로 각각 1/2씩 지불해야 함. 대체로 3%의 수수료를 받는 도매시장이 많은 편이며, 공급자(생산자)와 인수자(도매상)가 동등하게 1.5%씩 부담함

- 대만 「농산물시장거래법」은 농민단체(농회, 농업협동조합 등)가 공동출하(공동 운송과 판매)를 담당하도록 함으로써 농산물을 판매할 때 더 많은 판매 경로와 선택 기회를 가질 수 있게 하였으며, 농민들이 유통판매상의 가격 조작을 회피하고 가격 경쟁력을 강화할 수 있도록 하고 있음

○ EU

- EU 농산물(신선과일‧채소) 유통 정책의 기본규정은 「농산물 공동시장조직에 관한 규칙」으로서, ① 마케팅 기준(Marketing standards), ② 생산자조직(PO: Producer Organisations)의 역할 및 지원, ③ 시장 관측소(market observatories), ④ 위기대응을 위한 예외적 수단(Exceptional measures for crisis) 등을 규정하고 있음

- EU의 마케팅 기준은 농산물 품질규격의 신뢰성을 보장하기 때문에 유통업체들이 상품을 보지 않고 품질규격 정보자료를 토대로 거래할 수 있는 제도적 여건을 조성하여 거래의 투명성 제고, 계약거래 활성화, 유통 효율화 등에 기여하고 있음

○ 프랑스

- 프랑스는 1953년에 농산물 유통 현대화를 목적으로 국가공영도매시장(MIN) 설립과 전국단위 도매시장 네트워크 구축을 위한 근거 법령을 마련하였음. 프랑스는 모든 도매시장에서 경매방식의 판매를 허용하였으나, 주요 어항과 일부 생산자조직(PO)의 산지출하센터를 제외하고 경매를 실시한 도매시장은 없었음. 경매를 거치는 대신에 도매상이 산지와 소비지를 계약거래 기반으로 직접 연결하고 있음

- 대부분의 도매시장이 경매방식의 거래를 실시하지 않은 이유는 i) 전통적으로 계약에 의한 거래가 주된 거래방식이었고, ii) 소량‧다품종‧다품질 상품에는 경매가 부적합하며, iii) 경매공간이 부족할 뿐만 아니라, iv) 경매로 결정된 가격이 상품의 품질 수준을 비례적으로 반영하는 데에는 한계가 있기 때문이었음

- 프랑스가 국가공영도매시장제도를 도입한 이래 약 50년이 지나면서 시장환경과 유통구조, EU의 관련 정책 등의 변화, 물류 기술과 정보통신기술의 발전, 생산자 수의 감소와 영농 규모화 등 농산물 생산‧유통을 둘러싼 많은 변화가 있었음.  이러한 변화에 대응하기 위하여 프랑스는 2000년에 도매시장 관련 법령을 상법전(Code de Commerce)에 수록하고 정부 개입을 축소하는 대신 지방자치단체의 역할을 강화하고 혁신을 추진했음 

- 프랑스 도매시장을 대표하고 세계적인 규모를 갖춘 파리-헝지스 도매시장(Paris -Rungis MIN)은 일부 시설을 현대화하고 디지털 플랫폼, 온라인 B2B, 창업지원 등 혁신사업을 추진하면서 농산물 유통‧물류 플랫폼으로의 발전을 추진하고 있음

○ 네덜란드

- 네덜란드 농산물 경매제도는 우리 가락시장에서와 같은 소비지 경매가 아니라 생산지에서 하는 ‘산지경매’로서 19세기 후반 농민단체가 주도하는 경매협동조합의 형식으로 처음 실시된 이래 지난 100년간 네덜란드 농산물 산업 발전을 견인하는 핵심적인 역할을 담당했으나, 시장 환경의 변화에 따라 점차 비효율성과 문제점을 드러내었으므로 1990년대 이후 경매거래는 쇠퇴하게 되었음

- 첫째, 경매시스템에서는 수요가 증가하면 즉시 가격이 상승함. 둘째, 대형소매업체는 경매에서 보장할 수 없는 안정적인 가격을 선호함. 셋째, 경매에서 구매하면 특수 포장 및 특수 품질과 같은 고객별 요구 사항에 대해 생산자와 협상할 수 없음. 넷째, 경매를 통해 구매하는 고객에게 보여주기 위해 모든 농산물을 경매장에 가져와야 하기 때문에 물류비용이 많이 들고, 생산자에서 고객으로 직접 배송하는 것에 비해 추가 시간과 추가 처리가 필요하여 품질이 저하됨. 마지막으로, 경매는 오늘의 시장에 대한 정보만 생성하고 미래의 공급 및 수요 조건에 대한 정보는 보여주지 못함

- 네덜란드의 농업협동조합은 과거 소규모 조직으로 설립되었으나 전문화된 생산‧유통‧가공시설 확보, 거래교섭력 강화, 우수 경영진 영입 등을 위하여 점진적으로 규모화를 추구하고 있음. 이해관계를 같이 하는 협동조합들이 상호협력을 토대로 연합조직을 결성하거나 합병을 하여 농자재 공동구매, 공동시설투자, 공동마케팅, 공동브랜드, 공동홍보 등을 추진하는 방식은 효과적 규모화 전략이라 할 수 있음

▶ K-농업 유통의 글로벌경쟁력 강화를 위한 법제 개선방안

○ K-농업 유통의 글로벌경쟁력 강화를 위한 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」상 유통구조 및 거래제도 혁신 방안

- 산지와의 거래는 도매시장법인이 독점하고 소비지와의 거래는 중도매인이 배타적으로 담당하는 현행 다단계 거래구조를 폐지하고 도매시장법인과 중도매인의 사업영역 제한을 없앰으로써 자유롭게 경쟁하도록 할 필요가 있음

- 농산물의 안정적 공급과 다변화된 수요 대응을 통해 K-농산물 수출과 K-농식품 수출 활성화를 도모하기 위해서는 상품 가격 및 품질, 거래현황, 물류 서비스 등에 관한 각종 정보를 데이터화해서 도매시장 거래자들에게 솔루션을 제공하는 기능을 개발할 필요가 있음. 그런데 이는 농산물을 그날그날의 수급에 맞추어 거래하는 경매 방식으로는 부적합하며, 장기적인 계약 기반의 거래 즉 정가․수의매매를 통해 생산지의 개별 농가 하나하나에 대한 농산물 품질과 안정적인 물량 공급능력 등을 조사하여 세분화된 데이터를 축적해야만 가능한 것임

- 지방도매시장에 대한 엄격한 규율과 통제를 완화하여 지방시장의 자율성을 확대함으로써 지역 특색을 살린 지방시장을 활성화하고 K-농산물에 대한 다변화된 수요 대응을 할 필요가 있음

- 농산물을 도매시장에 운송하여 실물을 직접 보고 거래하는 경매와 달리, 산지와 소비지 또는 산지와 도매시장이라는 원격지에 있는 두 당사자 사이에서 정가․수의매매 또는 계약거래가 활성화되기 위해서는 그 전제로서 서로 신뢰할 수 있는 ‘농산물 품질기준’이 확립되어야 하므로, 농산물 표준규격을 강제하고 품질기준을 세분화할 필요가 있음

○ K-농업 유통의 지속가능성 제고를 위한 경쟁 환경에서의 소농 생산자 및 중소상인 보호 방안

- 농민들은 농업협동조합이나 출하자 조직 등을 통해 조직화된 방식으로 농산물을 도매시장에 출하하고 있으며, 도매시장의 거래가격 공시 시스템의 발달로 인해 정확한 거래정보를 제공받고 있음. 현재 농민들의 조직화 상황은 도매시장 개혁을 이룬 일본과 유사한 수준이고, 개인 출하자의 비중은 낮다고 할 수 있음

- 일본, EU와 같이 도매상을 통한 산지와 소비자의 직접 연결 및 계약거래(정가․수의매매)가 활성화되는 경우 생산자에 대한 도매상의 불공정거래행위가 우려된다는 주장을 불식시키기 위해, 공영도매시장의 공정거래 감시기능을 확충할 필요가 있음

- 국가 주도의 발전국가 체제 아래 다목적 협동조합으로 성장한 농협은 구성원인 농민의 대표성과 자율성이 약화되었다는 비판을 받고 있음. 계약거래(정가․수의매매)를 활성화하기 위해서는 농협의 역할이 매우 중요하므로, 농협이 농민을 구성원으로 하는 단체로서 농민들의 이익을 보호하고자 설립된 원래 취지에 맞게 운영되도록 하기 위해서는 대만의 사례와 네덜란드 사례를 참고할 필요가 있음

- 해외 주요국의 도매시장들은 물류센터를 확보하고 전국적 네트워크를 강화하며 통합배송 서비스를 출시하는 등 혁신을 통해 도매시장의 가치를 높이고 대형유통업체에 대한 경쟁력을 강화하고 있는데, 우리 농산물 도매시장도 이러한 혁신을 통해 경쟁력을 강화함으로써 도매시장을 통해 농산물을 구매하여 소비자에게 판매하는 중소상인이 대형유통업체와의 경쟁에서 뒤처지지 않도록 할 필요가 있음 

Ⅲ. 기대효과

○ 농산물 도매시장의 유통구조와 거래제도를 합리화하고 농산물 가격안정을 도모하기 위한 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」의 대안을 도출함으로써 K-농업 유통의 글로벌경쟁력을 강화함