한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 연구의 배경  

○ 법제가 변화하고 발전하는 시대흐름의 과정에서 ‘전부개정’이라는 입법 형식은 개별 법제의 역사적 단층을 형성하는 시기이므로 이에 대한 입법자료의 정리와 분석은 국정운영의 차원에서뿐만 아니라 제도사 연구의 관점에서도 중요한 의미를 갖는 과업이다. 지방자치법의 입법과정과 입법자료를 정리하는 작업을 통하여 시대적 변천과 변화의 과정 속에서 지방자치법의 전부개정을 위한 입법수요가 어떻게 발생하게 되었는지 찾아볼 수 있으며 실제 전부개정이라는 입법의 결과로 어떻게 결실을 맺게 되었는지 파악할 수 있다. 그리고 입법과정에 대한 역사적-체계적 검토를 수행하는 과정에서 다음 단계의 바람직한 입법대안을 발견할 수 있는 기회를 가지게 된다. 이에 본 연구를 통하여 전부개정 지방자치법의 입법과정을 연구하고 정리하면서 전부개정 이후 지방자치법과 그 관련 법제에 대한 입법적 보완과 정비 사항을 살펴보기로 한다.

▶ 연구의 목적  

○ 법률 제17893호 전부개정 지방자치법은 제20대 국회(임기 2016. 5. 30. ~ 2020. 5. 29.) 제382회(정기회) 회기에 통과되었다. 2020. 12. 3. 행정안전위원회에 행정안전위원장이 제안한 위원회의 대안이 법률안으로 제안되어 그 당일에 가결되었으며, 제382회기 2020. 12. 8. 대한민국 국회 정기회 제17차 전체회의에 의안번호 제2106258호로 상정되어 의결되었다. 당시 법제사법위원회 회의에서 논의된 바와 같이 2021년 지방자치법 전부개정안은 “1987년 6월 민주항쟁의 결과로 지방자치법이 부활한 지 32년 만에 그리고 95년 민선 지방자치가 출범한 지 25년 만에 이루어지는 전부개정”이며, “지난 2020년 1월에 국회를 통과한 지방일괄이양법과 아울러 진정한 자치분권으로 가는 길목을 여는 의미가 있는 법”으로서의 의미를 가진다.

○ 2021년 전부개정 지방자치법의 주요 내용은 ‘총강’의 장에서 첫째, 지방자치단체의 기관 구성을 다양화할 수 있는 법적 근거 마련하고(제4조), 둘째,  매립지 및 등록 누락지가 속할 지방자치단체 결정 절차 및 지방자치단체 관할 구역 경계변경 제도를 개선하는 내용을 포함한다(제5조 및 제6조). 다음으로  ‘주민’ 의 장에서 첫째, 주민이 지방자치단체 규칙에 대한 제정 및 개정ㆍ폐지 의견을 제출할 수 있도록 하면서(제20조), 둘째, 감사청구 연령 기준을 낮추고, 청구주민 수의 기준을 완화하는 등 주민의 감사청구 제도를 개선하는 내용(제21조)을 포함하고 있다. ‘지방의회’의 장에서 첫째, 지방의회의 역량 강화 및 인사권 독립을 위해 지방의회에 정책지원 전문인력을 둘 수 있도록 하면서, 시·도의회 사무직원에 대한 인사권을 시·도의회의 의장이 행사하도록 하고(제42조 및 제103조제2항), 둘째, 지방의회의원의 겸직금지 조항을 정비하여 지방의원이 겸직할 수 없는 기관·단체의 범위와 의미를 명확히 하고(제44조, 제45조), 셋째, 지방의회에 윤리심사자문위원회의를 설치하도록 하고 있다(제67조). 지방자치단체의 ‘집행기관’과 관련하여 첫째, 지방자치단체의 장의 직 인수위원회의 설치 근거를 마련하고(제105조), 둘째, 시ㆍ도의 경우 필요시 특정한 사무를 담당하는 부시장ㆍ부지사를 1명 또는 2명을 추가로 둘 수 있도록 하면서(제123조), 셋째, 국가와 지방자치단체 간의 협력을 도모하고 지방자치 발전과 지역 간 균형발전에 관련되는 중요 정책을 심의하기 위하여 중앙지방협력회의의 설치 근거 규정을 두었으며(제186조), 넷째, 주무부장관은 자치사무에 관한 시장ㆍ군수 및 구청장의 명령이나 처분이 법령에 위반됨에도 불구하고 시ㆍ도지사가 시정명령을 하지 아니하면 시ㆍ도지사에게 시정명령을 하도록 명할 수 있고, 시ㆍ도지사가 시정명령을 하지 아니하면 주무부장관이 직접 시정명령과 명령ㆍ처분에 대한 취소ㆍ정지를 할 수 있도록 하는 등 시ㆍ군ㆍ구의 사무수행에 있어서 책임성을 강화하는 방안을 마련하고 있다(제188조 및 제192조). 마지막으로 ‘특별지방자치단체’와 관련하여 특별지방자치단체의 설치 및 운영과 관련한 세부 내용을 규정하고 있다(제196조부터 제208조까지).

○ 지방자치법제가 발전해 온 시대사적 관점에서 2021년 전부개정 ｢지방자치법｣은 실질적 분권과 자치에 기초하여 근본적으로 변화된 자치분권 2.0 시대를 지향하고 있다. 다만 아직까지 변화된 지방자치제도의 운영을 뒷받침할 수 있는 관련 법제의 정비가 부분적으로 완비되어 있지 않은 상황이다. 2023년 10월 현재 지방자치법제와 관련하여 지방자치단체의 기관구성 형태에 관한 법률을 제정해야 하는 입법과제가 남겨져 있으며, 지방의회의 조직과 의사절차에 관련된 독립된 입법에 대한 검토가 진행 중이다. 위와 같은 법률의 제정뿐만 아니라 지방자치법에서 직접 별개의 법률로 제정하도록 한 지방자치 관련 개별 법률의 일부개정이 필요한 사항에 대한 논의도 진행 중이며, 주민투표법, 주민발안법이 이에 해당한다. 지방의회법안에 대해서는 입법의 필요성과 구체적인 내용에 대하여 견해가 일치하지 않는 경우도 있으므로 이에 대한 이론적인 검토가 필요한 시점이다.

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 입법적 쟁점

○ 이 보고서의 본문에서 지방자치법에서 직접 개별 법률로 정하도록 위임한 사항으로서 지방자치단체의 기관 구성 다양화에 관한 사항, 특별자치시와 특별자치도의 하부행정기관에 관한 사항, 지방자치단체 명칭과 구역의 변경, 폐지 또는 설치에 관한 사항, 주민투표에 관한 사항, 조례제정개폐청구에 관한 사항, 주민소환에 관한 사항, 지방선거에 관한 사항, 지방공무원에 관한 사항, 교육․과학 및 체육에 관한 사항, 지방세에 관한 사항, 지방재정에 관한 사항, 지방공기업에 관한 사항, 중앙지방협력회의에 관한 사항, 서울시․세종시․제주도 등 대도시와 특례시에 관한 사항 등 지방자치법에서 직접 규정을 두어 별도의 법률로 정하도록 하고 있는 사항들과 지방자치법의 적정한 운영을 위하여 보완입법이 필요한 사항들을 검토할 필요가 있다. 또한 개정 지방자치법에 특별지방자치단체의 설치근거가 마련되면서, 특별지방자치단체의 설치․운영상 효과성과 안정성을 확보하기 위한 입법 쟁점을 검토한다.

▶ 관련 법제 개선 방향

(주민자치와 주민생활권 보장을 위한 법제 개선 방향)

○ 자치권의 법제적 구현에서 자치규범의 형식적 기초가 되는 조례와 관련하여, 지역의 고유한 역사문화적 환경과 주민생활에서 요청되는 행정수요에 부합하는 자치입법을 구현하기 위하여 행정안전부에서 제안하는 표준조례 형식의 규범모델은 향후 시도의회의장협의회 및 시군구의회의장협의회가 공동으로 운영하는 공동협의체에서 제안하는 공통조례로 전환할 필요가 있으며, 공통조례와 동일한 내용의 조례를 운영하는 지방자치단체는 공통조례에 대하여 지방의회에서의 자치입법 절차를 경유한 조례와의 동등한 효력을 부여하고 누구나 열람할 수 있도록 공통조례 운영 목록을 공람하도록 함으로써 조례  운영 제도를 개선하는 방향으로 나아가는 것이 바람직하다. 미국의 연방 공통규범을 성안하고 관리하는 The Uniform Law Commission (ULC, also known as the National Conference of Commissioners on Uniform State Laws) 기구는 1892년 설립된 기구로서 주에서 제정하는 규범의 명확성을 확보하고 법적 안정성을 보장하며 통일적인 규범을 형성할 수 있도록 입법안을 제안한다. ULC 위원회는 법조실무가 또는 법률가로서 주의 입법부, 사법부, 행정부, 법학교수 등 법학적 소양과 지식을 갖춘 자 중에서 주정부에서 추천하는 자를 위원으로 위촉하여 구성한다. 지방자치단체에 사무권한을 포괄적으로 이양하는 경우 한편으로는 자치규범의 독자성과 자율성을 높이고 다른 한편으로 보편적 규범으로서의 일반성과 합리성을 동시에 확보하도록 하여야 할 필요가 있는바, ULC와 같은 조직의 역할과 기능으로부터 시사점을 얻을 수 있을 것이다.

(주민참여 관련 법제 개선 방향)

○ 주민발안법과 관련하여 첫째, 주민조례발안제도의 도입을 통해 주민청구조례안에 대하여 주민투표부의권을 필수적으로 결부시키는 입법 대안을 마련하여 법제를 개선함이 바람직하다. 둘째, 주민조례발안법의 절차적 보완입법 사항과 관련하여 주민조례발안에서 조례를 개정하거나 폐지를 청구하는 경우 청구 대상 조례의 효력의 유지 또는 정지에 관한 규정의 보완 및 청구절차에 관한 절차적 규정을 보완하는 입법 대안을 마련하여 법제를 개선함이 바람직하다.

○ 주민감사전치주의 요건에 대한 재검토가 필요하며, 현행 지방자치법에서 주민소송의 적법요건인 주민감사청구와 관련하여 주민감사청구 결과의 구체적인 범위가 명확하게 규정되어 있지 않으므로 이에 관하여 주민감사청구의 일부만을 수리하는 결정, 기각결정, 각하결정의 범위에 관하여 지방자치법 또는 시행령에서 규정함이 바람직하다.

(기관구성다양화에 관한 입법안 검토)

○ 2021년 전부개정 지방자치법에서 명시적으로 입법을 위임한 사항 중 기관구성 다양화에 관한 법제가 아직까지 미비되어 있는 상태에 있으므로 기관구성다양화에 관한 입법안을 기초로 법률안의 내용을 검토하고 각 지방자치단체가 다양한 기관구성 형태를 선택하고 제도화할 수 있는 법제를 마련하여야 한다. 이를 위해서는 우리나라의 지방행정체제와 환경에 부합하는 다양화 방안이 검토되어야 하며 법률에서 한정적인 유형을 제시할 것인지, 개별 지방자치단체에서 자유롭게 기관구성과 거버넌스 체제를 설계할 수 있는 가능성을 유보할 것인지에 대한 검토와 입법적 결단이 필요하다. 그리고 지방자치단체의 입법기관과 집행기관 간 ‘권한분산형’이나 ‘지방의회통합형’ 등의 모델을 선택하는 경우에도 인사 및 감사기구의 독립성 확보를 위한 제도적 장치가 보완될 필요가 있다. 감사기구 또는 감사위원회를 구성하여 지방자치단체 내에서 권력이 집중되지 않도록 권한을 분산하고 통제하는 기제를 마련하는 것이 바람직하다.

○ 지방의회 중심의 기관통합형의 기관구성 유형을 채택할 경우에도 집행기관의 전문성을 확보하기 위한 제도를 마련하는 것이 바람직하며, 기관통합형의 경우 지방의회가 행정체제를 총괄하는 구조하에서는 민주적인 절차와 정치적 균형을 보장되는 조건에서 지방의회가 운영될 수 있도록 지방의회의 교섭단체 활동을 보장하는 등 내부의 견제와 균형을 강화하기 위한 방안을 검토함이 바람직하다.

 

Ⅲ. 기대 효과

▶ 자치행정의 다양성을 보장하는 법제 개선 방안 검토

○ 본 연구는 하나의 지방자치단체의 차원에서 지방자치단체의 기관구성 다양화에 관한 입법의 필요성을 검토하였으며, 이에 관한 자치입법의 방향이 자치분권의 이념과 원리에 기초하여 설계될 수 있도록 자치입법의 범위와 한계에 관한 입법 쟁점을 분석함으로써 자치행정의 다양성을 보장할 수 있는 법제 개선 방안을 검토하는 데 의의가 있다.

○ 자치행정의 다양성 보장은 다양한 형식의 자치단체 간 협력의 제도화를 위한 입법 과제에 대응할 필요가 있는바, 광역단위의 자치단체가 사무를 공동으로 처리하기 위하여 특별지방자치단체를 설립하는 경우뿐만 아니라, 광역과 기초 단위의 자치단체가 특별지방자치단체를 설립하는 경우, 기초단위의 자치단체가 사무를 공동으로 처리하기 위하여 특별지방자치단체를 설립하는 경우 등 유형별로 자치단체 사무 처리를 공동으로 운영할 수 있는 다양성을 보장할 수 있는 입법 방안을 검토하는 데 의의가 있다.

 

▶ 지방자치의 책임성 확보를 위한 법제 개선 방안 검토

○ 지방자치의 책임성을 확보하기 위하여 지방의원 겸직문제, 지방의원 이해충돌방지법 적용 범위와 관련한 개선안이 마련되어야 할 필요가 있으며, 본 연구는 이에 관한 개괄적인 검토를 수행하는 데 의의가 있으며, 이와 관련하여서는 향후 후속하는 법제연구가 수행될 필요가 있다.

○ 2023. 9. 현재 국회에 제안되어 소관위원회에서 검토 중인 ‘기관구성 다양화에 관한 법률안’은 통합적인 거버넌스 형태를 운영하는 경우 책임성을 확보하기 위한 수단, 방법, 절차가 보완되어야 할 필요가 있으며 주민이 직접 선출하는 위원으로 구성된 감사위원회 또는 지방의회에서 선출하거나 지명하는 방식으로 구성하는 감사기구 또는 위원회를 운영하는 내용을 포함하고 있다. 독립성, 책임성, 전문성을 확보하기 위하여 위원회 형식의 감사기구를 설치하는 방법뿐만 아니라  지방의회와 지방자치단체의 장으로부터 독립된 조직의 형식으로 지방회계감사원을 설치하여 운영하는 방안도 논의되고 있는바, 자치재정권의 집행에 관한 감사를 제도화하여 지방재정의 건건성을 확보하고 효율적으로 재정이 집행될 수 있는 기반을 마련하는 방안에 대해서도 향후 후속 연구가 필요하다. 이와 더불어 중앙행정기관의 관여에 의한 재정통제의 기제를 자율적인 자기감독의 방향으로 전환함으로써 자치재정권을 보장하는 의의를 실현하고 기능적 수월성을 실현할 수 있을 것이다.

요 약 문 5

 

Abstract 13

제1장

서 론 / 27

 

제1절 연구의 필요성 29

제2절 연구의 목적 31

1. 전부개정 지방자치법의 입법 자료 및 입법 과정 정리 31

2. 지방자치법 전부개정에 따른 관련 법제 정비 현황 분석 33

제3절 연구의 범위 및 방법 41

1. 연구의 범위 41

2. 연구의 방법 41

제4절 연구의 기대효과 43

1. 학술적 기여도 43

2. 정책적 기여도 44

 

제2장

지방자치법 전부개정의 주요 내용 / 47

 

제1절 2021년 지방자치법 전부개정의 입법 경과 49

1. 1948년 ｢지방자치법｣ 제정 이후 시행 경과 49

2. 1998년 ｢지방자치법｣ 제정 이후 시행 경과 51

3. 2021년 ｢지방자치법｣ 전부개정 입법 경위 53

 

제2절 2021년 지방자치법 전부개정의 주요 내용 62

1. 2021년 전부개정의 주요 내용 개관 62

2. 총강 및 주민에 관한 개정 내용 65

3. 지방의회 및 집행기관에 관한 사항 69

4. 국가와 지방자치단체의 관계에 관한 사항 71

5. 특별지방자치단체에 관한 사항 72

 

제3절 정부제출안 입법안 내용의 수정 과정 75

1. 2020년 정부가 제출한 개정 초안과 전부개정안의 차이 75

2. 2019년 정부가 제출한 전부개정안의 내용과의 차이점 78

제4절 2021년 전부개정 이후 지방자치법의 변화 81

1. 입법의 변화 81

2. 입법 환경의 변화 82

 

제3장

지방자치법 전부개정의 법제적 쟁점/ 87

제1절 헌법과 지방자치법의 관계 90

제2절 주민참여와 주민자치에 관한 법제적 쟁점 91

1. 주민의 권리 91

2. 주민자치와 관련한 법제적 쟁점 94

제3절 자치분권 제도 설계에 관한 법제적 쟁점 106

1. 자치분권 지방행정체제 및 지역균형발전 추진체계 관련 법제적 쟁점 106

2. 지방자치단체의 경계 및 법적 지위 관련 법제 116

3. 지방자치단체 협력에 관한 법제 116

제4절 자치단체의 기관 구성에 관한 법제적 쟁점 119

1. 자치단체 정체(polity)에 관한 법제 119

2. ‘지방의회법’의 법제화 논의의 쟁점 120

3. 자치단체 기관구성 다양화에 관한 법제의 쟁점 129

제5절 지방자치단체의 책임성 확보를 위한 법제적 쟁점 143

1. 주민감사청구 및 주민소송 관련 개정 수요 143

2. 지방재정과 관련한 제개정 수요 149

 

제4장

지방자치법 전부개정에 따른 법제 정비의 방향 / 153

 

제1절 서언 155

1. 지방자치법제 개선을 위한 관련 법제의 정비 방향 제안 155

2. 지방자치 정책 과제와 영역별 법제 정비 방향 155

제2절 ‘총강-주민’ 관련 법제 정비의 방향 159

1. 주민의 지위에 관한 개선 입법의 방향 159

2. 주민참여권 보장을 위한 개선 입법의 방향 161

3. 주민자치회 관련 개선 입법의 방향 163

4. 지방행정체제 관련 법제 정비의 방향 163

제3절 실질적인 자치권의 보장을 위한 법제 정비의 방향 164

1. 전부개정 지방자치법의 입법취지에 따른 정비 사항 164

2. 정비 방향 165

제4절 자치단체의 책임성 확보를 위한 법제 정비의 방향 166

1. 주민의 알권리 보장을 위한 정보공개 확대 166

2. 지방의회의 윤리성 및 책임성 강화 166

3. 국가와 지방자치단체의 연대 및 협력의무 신설 167

4. 기초자치단체 사무수행 책임성 강화 167

5. 자치재정권의 실질화를 위한 개선 입법의 방향 167

제5절 자치단체협력 관련 법제 정비의 방향 170

1. 사무협약 제도 관련 입법의 방향 170

2. 광역행정 사무 관련 입법의 방향 170

3. 지방자치단체 특례 입법의 개선을 위한 입법의 방향 171

 

제5장

결 론 / 173

 

제1절 지방자치법 전부개정 관련 법제의 쟁점 175

제2절 지방자치법 전부개정에 따른 관련 법제의 개선 방향 177

1. 주민자치, 주민참여, 주민생활권 보장을 위한 법제 개선 방향 177

2. 자치단체 기관구성 형식의 다양성을 보장하는 법제 개선 방향 179

3. 지방자치의 책임성 확보를 위한 입법 과제 180

 

참고문헌 183

 

부록 [참조법령 및 입법안] 189