한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 배경 및 목적 

○ 다양한 인터넷신문 등장과 유튜브 등 1인 미디어의 등장은 기존의 언론환경을 보다 빠르고, 광범위하게 변화하고 있음. 이러한 언론환경에서 언론피해 구제를 위한 언론중재법이 입법목적에 맞게 규정되어 있으며, 그 체계성과 적합성에 대한 평가를 할 필요가 있음

 - 언론중재위원회의 데이터 및 설문조사를 통한 대국민 인식조사를 실시하여 언론중재법의 효과성에 대한 평가를 실시함 

 - 기존 언론중재법의 평가와 함께 1인 미디어 등 새롭게 등장하는 유사언론에 대한 언론중재법 적용을 사전적으로 평가할 필요가 있음

 - 특히 우리 언론피해 관련 손해배상사건의 경우에 법원이 인정하는 손해배상 액이 피해보상에 충분한지에 관한 논란이 있었으며, 이에 대한 입법적 대응으로 징벌적 손해배상제도 도입의 논의가 있었음. 이에 대한 사전적 평가가 필요함.  

▶ 목적

○ 먼저 현행 언론중재법상의 언론피해 구제제도들에 대한 사후적 평가를 연구의 범위로 한다. 이에 덧붙여서 2021년 국회에서 뜨겁게 논의되었던 언론중재법상 징벌적 손해배상제도의 도입에 관하여 이론적 연구와 사전적 평가를 실시하여 향후 법률개정에 필요한 입법자료를 제공하고자 한다. 다만, 징벌적 손해배상 제도 도입과 관련하여 이미 제안된 법률개정안을 사전평가의 방식으로 분석하기 보다는 징벌적 손해배상 제도에 대한 이론적이고 연혁적 분석과 접근을 통하여 입법과정상의 토론과 협상에 필요한 이론적 배경을 제공한다.  

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 언론중재법의 적용현황 

○ 언론기관 현황 

- 언론중재법 제2조제1호는 언론이란 방송, 신문, 잡지 등 정기간행물, 뉴스통신 및 인터넷신문을 말한다고 규정함. 여전히 일간신문과 방송이 언론으로서의 공신력을 지니고 있는 가운데, 이 중에서 그 수에 있어서는 인터넷신문이 가장 현저히 증가함. 일간신문은 최초로 집계된 1997년에 107개이었던 것에 비해서 2021년 기준으로 683개로 그 수가 6배 이상 증가. 그런데 인터넷신문은 2005년에 286개소에 불과하였던 것이 2021년 현재 10,628개사로서 37배로 증가. 즉, 현재에는 일간신문의 수보다 인터넷신문의 수가 더 많음. 인터넷신문은 전체 정기간행물 등록기관 중에서 44%의 비중을 차지하고 있음. 방송에서도 지상파뿐만 아니라 종합평성방송사, 전문편성채널 등 다양성이 증가함

○ 언론중재사건의 처리 

- 1981년부터 2021년 까지 조정신청 건수를 살펴보면 2006년 이전까지는 완만하게 조정건수가 증가하다가 2006년 처음으로 1천여 건을 넘어섬. 4년 후인 2010년에 2천여 건을 넘어선 이래로 매년 10%가량 증가하는 추세를 보임  

- 2011년 2124건에서 10년이 지난 2021년에는 4,278건으로 2배가량 증가하였다. 인터넷신문 등 언론으로 분류될 수 있는 등록매체의 증가는 자연히 조정건수의 증가를 가져온 것으로 보임. 중재사건은 조정사건에 비해서 매우 적은 수이다. 그리고 최근 2019년과 2020년에는 한 건도 발생하지 않은 상태임. 중재결정은 법원의 확정판결과 동일한 효력을 갖는다는 점에서 신청자들은 법원의 소를 제기하여 불복할 수 없음. 따라서 분쟁 당사자들은 이러한 중재결정을 받는 것보다 법원에서 소송을 통하여 권리구제를 받기를 원하는 것으로 볼 수 있음.

- 매체별 조정 건수를 보면 1981년에는 일간신문에 대한 조정사건 비중이 가장 큼. 이러한 경향은 2005년 인터넷신문의 등장이후 2010년부터는 일간신문보다 인터넷신문에 의한 조정신청건수가 더 큰 비중을 차지함. 2021년을 기준으로 보면 일간신문의 경우에는 조정신청건수가 322건인데 비해서 인터넷신문은 2,477건으로서 8배 가량의 격차를 보임. 인터넷뉴스서비스의 경우에도 2014년을 넘어서면서 일간신문보다 더 많은 신청건수를 보이고 있음

- 언론피해의 침해유형은 명예훼손, 신용훼손, 초상권, 음성권, 프라이버시 침해 등 다양하지만, 전체 유형의 94.9%는 명예훼손 사건임. 피해자의 유형으로는 개인이 60.1%임. 개인다음으로는 전체 피해자 중 회사가 11.9%, 일반단체가 9.9%를 차지함. 전체 비중은 2.7%에 불과하지만, 최근에는 국가기관이 청구하는 경우가 늘고 있음.  

- 조정신청사건은 매년 증가하고 있는데, 2021년에는 4,278건이었음. 매년 계속 10% 가량 증가하는 추세임. 최근 3년 동안의 피해구제율은 62%에서 69% 정도임. 그리고 시정권고가 결정되는 사건은 한 해의 대략 1,200여건 정도임. 조정이 불성립되면 손해배상을 청구하게 됨.

- 손해배상청구건수는 매년 다른데, 2021년에는 210건이었음. 평균 손해배상청구액은 평균 9천만원이고 실제 법원에서 인정한 인용액의 평균액은 8800여만원 정도임. 손해배상청구액과 인용액 모두 매년 줄어드는 추세임. 

- 이른바 제도권 언론환경에서 인터넷 언론환경으로 급속하게 바뀌면서 언론중재위원회에 신청하는 조정사건의 수도 일정한 수준으로 계속 증가함. 조정이나 중재 및 시정권고 사건 모두 인터넷신문에 대한 사건이 많음. 특히 시정권고의 경우에는 결정의 90%가 인터넷매체인 인터넷신문과 뉴스통신에 대한 것임.

- 특히 주목할 점은 인터넷 신문사를 언론중재법의 대상으로 규정하면서 손해배상사건은 소액다수의 사건으로 변화하는 모습을 보이고 있음. 즉, 인터넷 언론사의 경제적 능력에 비추어서 손해배상청구액수는 대체적으로 줄어드는 모양을 보임. 하나의 사건에서 손해배상액이 줄어들고 있는 경향은 법원의 손해배상액 결정이 다소 과소하다는 불만의 근거가 될 수 있음. 현대 언론피해환경은 인터넷을 통해서 오히려 피해가 쉽게 광범위하게 확산될 수 있는 구조임에도 불구하고 오히려 손해배상액수는 적어지게 된 점은 피해자나 이를 바라보는 국민입장에서는 다소 불만을 제기할 수 있게 되는 지점이 발생함.

▶ 언론중재법에 대한 대국민 인식조사  

- 언론중재법에 대한 전체적인 평가 및 징벌적 손해배상 도입에 대한 사전 평가를 위한 사회적 인식 근거를 마련하고, 언론중재법 개정과 관련한 적절한 대안을 제시하고자 언론피해 및 대응 관련 국민 인식조사를 실시함. 18세 ~ 60대 성인 남녀를 대상으로 지역, 성, 연령별 비례 표본을 구축하여 온라인 패널조사를 실시했으며, 최종 분석에 포함된 사례는 1,000건임 

- 국내 언론 전반에 대한 인식 조사 결과, 국내 언론의 영향력과 신속성에 대해서는 긍정적으로 평가하는 한편 공정성, 신뢰도, 정확성에 대해서는 부정적으로 평가하는 경향이 있었음. 35% 내외의 응답자들은 공정성, 신뢰성, 정확성, 전문성 등의 평가에서 중립적인 입장을 보여, 언론 전반에 대한 평가를 유보하는 사람이 적지 않다는 것을 확인할 수 있음. 

- 언론 매체에 대한 신뢰도는 전반적으로 낮았는데, 메신저 서비스와 인터넷 동영상 서비스에 대한 신뢰가 가장 낮았고 인터넷 뉴스 잡지, 인터넷 포털 사이트에 대한 신뢰도 낮은 편이었음. 

- 라디오와 텔레비전 등 전통적인 매체에 대해서는 다소 중립적인 평가를 했는데, 종이신문은 다른 전통 매체에 비해 신뢰도에서 상대적으로 낮은 평가를 받았다. 또한 언론 매체에 대한 신뢰도 평가에서도 많은 응답자들(매체별로 35.4%~52.4%)이 ‘보통’이라는 중립적인 의견을 가지고 있는 것으로 확인

- 전체 응답자의 7%(70건)가 언론 보도에 의해 직접 피해를 입은 경험이 있는 것으로 조사됨. 피해 매체는 종이 신문이 25건으로 가장 많았으며 인터넷 포털 사이트와 인터넷 동영상 서비스에 의한 피해도 20건 이상이었음. 직접 피해 경험자 중 54.3%(38명)는 피해 구제를 위한 시도를 했으며, 이 가운데 73.7%(28명)가 보상을 받음. 

-허위･조작 보도가 언론과 유튜브 등에서 많이 유포되고 있는 현실에 대해 82.2%(822명)의 응답자가 우려했으며, 실제로 언론 등에서 허위･조작 정보를 접한 경험이 있는 사람도 66.7%(667명)에 달함. 허위･조작 정보를 가장 많이 접한 매체는 인터넷 동영상 서비스였으며, 이외에 인터넷 뉴스, 인터넷 포털 사이트, 메신저 서비스 등 주로 인터넷 매체가 많이 언급됨. 

- 매체별로 허위･조작 정보에 의한 피해의 심각성을 묻는 질문에서도 인터넷 동영상 서비스, 소설 미디어, 인터넷 뉴스, 메신저 서비스, 인터넷 포털 사이트에 대해 피해가 심각하다는 인식을 가지고 있음. 전통 매체 중에서는 종이신문에서 허위･조작 정보로 인한 피해가 심각하다고 인식하고 있었으며 텔레비전과 라디오에 대해서는 비교적 중립적인 입장을 보임. 허위･조작 정보를 줄이기 위해서는 언론 매체에 대한 처벌 강화가 가장 중요하다고 인식했으며, 이밖에 언론 스스로의 자정 노력, 사회적 인식 개선, 미디어 이용 교육 등의 노력에 대해서도 중요하다는 인식을 가지고 있음.  

- 언론 중재 제도에 대한 인식을 확인하기 위해 언론중재위원회에 대한 인지도를 조사했는데, 언론중재위원회를 잘 알고 있다는 응답은 15.0%에 불과했다. 또한 언론중재위원회를 알고 있더라도 들어본 적이 있는 정도에 해당하는 사람이 대부분이어서 언론중재위원회에 대한 인지도가 낮다는 점을 확인할 수 있음

- 징벌적 손해배상 제도에 대한 인식을 확인하기 위해 현재의 손해배상 금액의 수준에 대해 어떻게 평가하는지 질문하였다. 허위･조작 보도에 대한 현재의 손해 배상액 수준에 대한 의견을 묻는 질문에 대해 응답자의 90.2%가 현재보다 금액을 높여야 한다고 대답했다.

- 언론보도로 간접적인 피해를 본 사람들이 직접적으로 피해를 본 사람들 보다 언론을 더 부정적으로 평가함. 허위․조작보도에 대한 우려와 손해배상 산정액이 부족하다는 견해도 갖고 있음. 오히려 직접피해와 구제절차의 경험이 있는 경우에는 언론에 대한 이해를 높이고 긍정적인 견해를 갖게 되는 것으로 볼 수 있음. 따라서 언론 보도로 인해 피해를 본 개인을 적극적으로 신속하게 구제할 수 있도록 언론 중재 제도를 정비할 필요가 제기됨 

▶ 언론중재법에 대한 입법평가 

- 언론중재법상의 구제제도는 기본적으로 언론보도 또는 그 매개로 인하여 발생하는 인격권 침해를 실효적으로 구제하기 위한 것으로 언론의 자유와 공적 책임의 조화를 목적으로 제정되었다. 입법목적의 정당성이 국민의 기본권을 제한하는 입법이 헌법 및 법률 체계상 그 정당성이 인정되어야 한다는 것임을 볼 때 언론중재법에 대한 입법 평가 및 대국민 인식조사의 결과를 보면 입법목적의 정당성은 인정된다고 본다.

- 언론중재법의 개정은 제도 자체가 가진 문제라기보다는 언론사와 언론보도가 증가하면서 구제제도의 실효성을 확보하기 위해 이루어진 것임. 언론중재법의 개정이 피해구제와 직결될 수밖에 없고, 그러한 관점에서 최근의 기사열람차단청구권과 함께 손해배상 청구의 증액 결정 등이 요구되는 상황을 고려할 필요가 있음. 기사열람차단청구권은 이미 실무에서 제한적으로 실행되고 있고, 정정보도청구권의 행사 대상과의 구분, 범위의 광범위성 또는 공적 사안에 대한 열람차단에 대해서는 입법과정에서 논의할 필요가 있는 부분임. 

- 언론중재법 개정과 관련하여 논의되는 손해배상금액의 증액은 기존의 정정보도청구권, 반론권, 추후보도청구권과 함께 인격권 침해를 방지하는데 효과적일 거라는 것은 분명함. 언론피해에 대한 대국민인식조사의 설문결과는 언론에 대한 신뢰도가 낮고 대다수 국민이 현행 언론피해로 인한 손해배상제도의 문제점을 인식하고 있음을 보여주고 있음. 이러한 제도의 도입과 관련하여 기본권 제한의 실효성이 다소 의심된다는 이유만으로 수단의 적합성을 부정할 수는 없음. 

▶ 1인 미디어에 대한 언론중재법 적용에 사전평가 

- 언론중재법 적용범위와 관련하여, 1인 미디어는 언론중재법적용의 사각지대라 할 수 있음. 최근 유튜브 등 동영상플랫폼을 이용한 뉴스서비스가 활발히 이용되고 있으며, 그러한 매체 중 하나는 1인 미디어라 할 수 있음.

- 1인 미디어는 법적 개념은 아니지만, 00TV등 언론기관의 외형을 하는 경우도 존재함. 또한 기존 언론사도 유튜브 채널을 따로 운영하고 있다는 점에서 국민들은 1인 미디어를 언론으로 인식하는 경우도 많음. 

- 1인 미디어는 현재 정보통신법상 방송통신심의위원회는 명예훼손부 분쟁조정부의 조정대상이 될 수 있음. 그러나 언론중재위원회의 조정제도와 비교하면 전문성이 약하다고 할 수 있음. 또한 명예훼손부 분쟁조정부의 사건처리 현황을 보면 실제 조정으로 처리되는 경우는 거의 없다는 점에서 실효성이 없다고 볼 수 있음. 

- 장기적으로 보면 구독자수나 기존 언론기관의 기사인용수 등을 고려하여 언론중재법의 적용대상으로 하여야 할 필요가 있으며, 동시에 정보통신망법상의 조정제도를 정비할 필요가 있음. 

▶ 징벌적 손해배상 도입에 대한 사전평가

- 미국의 징벌적 손해배상제도에 비추어 보면 우리 언론중재법 개정안의 가중된 손해배상제도가 징벌적 손해배상이라 할 수는 없음. 우리 개정안에서의 징벌적 손해배상제도는 미국과 달리 배상액의 상한이 없음. 그런데 우리 개정안에서의 징벌적 손해배상제도는 5배 한도의 배액배상제도를 취함. 미국과 위하력의 차이가 발생함. 

- 다만 우리의 경우에 명예훼손 사건에서의 피해는 주로 정신적인 것이며, 손해배상의 내용도 위자료가 많다는 점에서 한도를 5배액으로 한 것은 낮은 손해배상액의 현실화를 위한 특별한 조치를 이해됨. 

- 그러나, 언론사에 대한 징벌을 위한 제도로 추진되는 것은 헌법상 표현의 자유와 문제를 일으킬 수 있음. 따라서 이를 징벌로 접근하는 입법보다는 손해배상의 현실화를 접근하는 경우에는 그 헌법적 평가가 달라짐. 

- 법체계적 측면에서 영미법상의 손해배상체계가 우리 손해배상체계가 맞지 않는다는 지적이 있지만, 소위 징벌적 손해배상 제도는 이미 우리 법 여러 분야에서 다양한 모습으로 채택되어 있다는 점에서 법제적 정합성이 있다고 볼 수 있음. 

- 징벌적 손해배상제도의 도입논의는 기존의 언론피해 사건에서 보여지는 낮은 손해배상액 산정에서 비롯되었음. 이러한 사법 관행이 짧은 기간 동안 바뀔 가능성은 적다는 점에서 새로운 손해배상 제도 도입을 논의하는 것은 제도의 실효성 관점에서도 긍정됨

 

Ⅲ. 기대효과

▶ 입법에 필요한 자료 제공

○ 언론중재법 개정안에 대한 논의는 현재 진행 중임. 

- 이 보고서는 현행 언론중재법 개정 및 징벌적 손해배상 제도 도입과 1인 미디어 규제에 대해 유용한 입법자료를 제공할 것으로 기대함  

요약문 5 

 

Abstract 15

 

제1장 서 론 / 27

제1절 연구의 필요성과 목적 29

제2절 연구의 방법과 내용 33

1. 연구의 구성 33

2. 입법평가의 범위 35

3. 입법평가의 방법 36

제3절 피해대응 법제 입법평가 분석항목 리스트 36

 

제2장 언론조정·중재신청 처리 현황 / 39

제1절 언론중재법 및 언론피해 구제절차 개관 41

1. 언론중재법 연혁 41

제2절 언론기관 및 언론중재 현황 48

1. 언론기관 현황 48

2. 전체 조정･중재사건 현황 50

3. 매체유형별 조정･중재 신청현황 53

4. 침해유형별 조정･중재 현황 56

5. 신청인 유형별 조정･중재 현황 58

6. 중재부별 조정･중재 신청현황 61

7. 시정권고 현황 63

8. 연도별 손해배상 사건과 청구액 통계 65

9. 현황 분석 68

 

제3장 언론피해와 대응 관련 대국민 인식조사 / 71

제1절 국민인식조사의 배경과 목적 73

1. 제도 개요 73

제2절 조사 방법 75

1. 조사 설계 75

2. 설문의 구조 및 문항 75

3. 조사 대상 개요 77

제3절 국민 인식조사 결과 79

1. 언론에 대한 인식 79

2. 언론 보도에 의한 피해 경험 82

3. 허위·조작 보도(가짜뉴스)에 대한 인식 86

4. 언론 중재 제도에 대한 인식 90

제4절 국민 인식조사 결과에 대한 심층 분석 97

1. 정치 성향에 따른 인식 차이 97

2. 언론 보도에 의한 피해 경험에 따른 인식 차이 105

제5절 조사 결과의 요약 및 함의 117

 

제4장 언론중재법에 대한 사후적 입법평가 / 123

제1절 언론중재법의 입법목적 및 기능 125

1. 입법중재법의 입법 배경 및 목적 125

2. 언론의 자유와 언론중재법의 기능 127

제2절 언론중재법상 구제제도에 대한 입법평가 130

1. 언론중재법상 구제제도의 주요내용 분석 및 입법평가 130

제3절 언론중재법 개정의 평가 및 검토의견 153

1. 서론 153

2. 언론중재법 개정과 관련된 논의의 문제 153

3. 언론중재법 개정의 문제점 및 입법 개선방향 159

제4절 소결가 166

1. 입법목적의 실현성·효과성 평가 166

2. 법체계 정합성 평가 167

3. 수단의 적정성 평가 169

 

제5장 1인 미디어의 언론중재법 적용에 관한 사전평가 / 171

제1절 1인 미디어의 개념과 기능과 국민인식 173

1. 1인 미디어의 개념과 언론기관으로서의 성격 173

2. 1인 미디어의 언론중재법상의 지위 176

제2절 1인 미디어 언론피해의 현황과 피해구제 절차 179

1. 정보통신망법에 의한 대응조치 179

2. 정보통신망법에 의한 분쟁조정 183

3. 분쟁조정 현황 189

4. 언론중재법 적용 여부 190

제3절 1인 미디어 피해에 대응을 위한 국회제출 법률안 분석 193

제4절 소결 - 법제적 정합성과 실효성 196

1. 정합성 판단의 전제적 논의 196

2. 법제적 정합성 197

3. 실효성 198

 

제6장 징벌적 손해배상 도입에 관한 사전평가 / 199

제1절 언론중재법 개정안 중 징벌적 손해배상제도의 쟁점 201

제2절 징벌적 손해배상 법리 205

1. 미국 불법행위법상 징벌적 손해배상 개요 205

2. 미국 징벌적 손해배상과 표현의 자유 법리의 충돌 212

3. 언론중재법 개정안 평가에 주는 시사점 217

제3절 소결 - 법제적 정합성과 실효성 220

1. 정합성 판단의 전제적 논의 220

2. 법제적 정합성 225

3. 실효성 225

 

제7장 결 론 / 227

 

참고문헌 233

 

부록 241

  1. 언론피해와 대응 관련 대국민 인식조사 설문지 243

  2. 언론피해와 대응 관련 대국민 인식조사 결과 256