한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 주택공급 위주의 정책에서 주거복지 위주의 정책으로의 패러다임 변화

○ 1960년 이전 전쟁으로 인한 주택복구를 위해 국가 주도적인 주택공급정책이 펼쳐짐. 1960년 이후 주택의 공급-건설-관리 등의 법체계를 구축하고 민간도 주택공급을 시작하였으나, 급속한 경제성장과 서울로 이주하는 사람의 증가로 서울 지역의 심각한 주택난을 해결하기 위해 「대한주택공사법」 제정 등 주택공급위주의 정책을 펼침

○ 최소한의 인간다운 삶을 보장하기 위하여 주거복지 향상을 주 목적으로 하는 「주거기본법」이 제정되었고, 같은 법 제2조에서 주거권을 명시적으로 규정함으로써, 주택공급 위주의 정책에서 주거복지로 변화를 천명하였음

▶ 안정적이고 효율적인 주택공급 시스템 운영을 위한 주택공급 관련 법령과 정책의 종합적 분석이 필요함

○ 주택은 인간의 기본적인 권리이며 ‘쾌적한 주거환경 조성’은 헌법에 명시된 국가의 책무임

○ 과거 「주택법」을 일반법으로 하여 주택의 건설, 공급, 관리, 주택자금, 주택의 거래 등 주택공급에 관한 전반적인 내용을 규정하였으나, 하나의 법률에 선언적·세부적·기술적인 사항을 포괄적으로 규정하여 시장에서 요구하는 내용을 적시에 반영하지 못하는 비판이 제기되었음

○ 이에 따라 「주택법」을 분리하는 입법이 추진되었고, 그 결과 2015년 「주거기본법」을 중심으로 하여 주택공급 법체계가 구성되었으나, 정책이 폐지되거나 새로이 시행되는 경우 주택공급에 관한 규정들이 제·개정되었으며, 주택공급 법체계의 면밀한 검토 없이 특별법, 일반법에 복잡하게 규정하고 오히려 신속한 주택공급에 한계가 발생하고 있음

○ 주택공급정책은 역대 정부의 기조, 정치적으로 추구되는 방향성에 따라 선호하는 정책유형으로 변화하였고, 정권이 교체될 경우 기존 정책의 방치, 폐지로 인하여 정책의 효과성이 떨어졌다는 지적이 있음

○ 이와 같이 잦은 관련법의 제·개정과 정책의 변화를 추진해왔음에도 불구하고 부동산 양극화에 따른 사회 갈등 심화와 같은 주택공급 측면에서의 문제는 미결 상태로 현재에 이르고 있음

▶ 이에 본 연구에서는 안정적이고 효율적인 주택공급 시스템 운영을 위해 주택공급 관련 법령의 종합적 분석을 통한 개선안을 도출하였음

○ 이를 위해 주택공급 관련 법령뿐 아니라 정책을 대상으로 하여 이를 공시적·통시적 관점에서 분석하였음. 이를 통해 주택공급 관련 법 체계의 일관성, 법령-정책 간 정합성 등을 종합적으로 살펴보았음

○ 이때 저출산·고령화 가구에 대한 대국민 인식 등 변화된 사회구조적 측면 역시 고려 기준으로 설정함으로써, 변화된 미래 사회에 대응 가능한 법령 개선안을 제안하기 위해 노력하였음

○ 주택공급 법체계의 체계 정합성과 지속적인 주택공급의 안정성을 확보하여 실효성 있는 주택공급 정책의 목적 달성을 통해 국민의 쾌적하고 안정적인 주거생활의 확보에 기여할 수 있도록 노력하였음

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 우선 국내외 주택공급 관련 법령 내 주택공급 의무 관련 조항을 검토함

○ 우선 국내의 경우, 「대한민국헌법」, 「주거기본법」, 「주택법」, 「공공주택 특별법」, 「민간임대주택에 관한 특별법」 등 주택관련 법령을 검토하였음. 특히 헌법 제34조, 제35조 및 「주거기본법」 제2조에 명시된 ‘국민의 쾌적한 주거생활 보장’, ‘인간다운 생활의 권리’의 조문을 통해 국가의 주택공급 의무를 확인하였음

○ 「주거기본법」 제2조에서는 쾌적하고 안정적인 주거환경에서 인간다운 생활을 할 권리를 주거권으로 명시하고 있고, 「공공주택 특별법」에서는 공공주택의 공급 의무를 규정하고 있으며, 「민간임대주택에 관한 특별법」에서는 국가와 지방자치단체는 민간임대주택의 공급의 확대, 주택 품질의 제고, 조세를 감면하도록 하여 주택공급의무를 이행하기 위한 지원을 규정하고 있음

○ 국외의 경우, UN 사회권규약에 명시된 ‘적절한 주거’의 7가지 기준(점유에 대한 법적 안정성, 서비스, 물자, 인프라에 대한 이용가능성, 비용의 적정성, 거주가능성, 접근성, 위치, 문화적 적절성)에서 보편적으로 기본적인 주거환경이 갖추어야 할 요소를 도출할 수 있었음. 

○ 이는 앞서 국내 관련 법 조문에서 나타난 주거환경이 갖추어야 할 쾌적성, 안정성을 구체화하기에 적합한 기준으로 확인됨

○ 이처럼 국내외에서 ‘주거’는 매우 기본적인 인간의 권리로 인식되고 있으며, 국민이 쾌적한 주거환경에서 생활을 영위하기 위해 국가는 환경을 조성할 책무가 있음을 법제도적으로 명시하고 있음

▶ 다음으로 현행 주택공급 법체계를 분석하였음

○ 현행 주택공급 법체계는 「주거기본법」을 중심으로 주택의 건설·공급은 「주택법」, 임대주택의 공급은 「공공주택 특별법」, 「민간임대주택에 관한 특별법」, 주택의 관리는 「공동주택관리법」, 주거안정을 위한 「장애인·고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률」 등으로 규정되어 있음

○ 주택공급의 절차와 주체, 주택공급 지역을 기준으로 ‘주택공급 절차’는 주택공급 계획과 주택공급으로, ‘주택공급 주체’는 공공과 민간으로, ‘주택공급지역’은 외곽과 도심으로 구분하였음

○ ‘주택공급 절차’에 따라 분석한 결과, 주택공급계획은 「주거기본법」상 주거종합계획을 비롯하여 각 개별법에서 공공주택 공급·관리계획, 주거지원계획, 도시·주거환경정비기본계획 등을 규정하고 있는데, 주거종합계획과의 연계 규정의 미비, 계획 수립 시 실태조사, 14일 이상 지역 주민 공람, 지방의회 의견 등 의견청취 규정이 미비한 것으로 확인됨

○ ‘주택공급 주체’에 따라 분석한 결과, 주택공급은 공공성과 영리성을 기준으로 공공주택과 민간주택으로 구분 할 수 있으나, 주거복지 향상으로 주택공급 패러다임이 변화하였고, 공공임대주택공급 시 민간 건설사의 참여가 증가함에 따라 양자의 구분이 어려워지고 있음

○ ‘주택공급 지역’에 따라 분석한 결과, 외곽 지역에 관한 법률에서는 국가균형발전을 기조로 인허가 의제, 규제특례, 이주기관 등에 대한 융자, 주택 우선 공급, 교육 및 의료시설의 설치 등 혜택 중심으로 규정되어 있고, 도심 지역에 관한 법률에서는 인허가 의제, 특례를 중심으로 규정하고 있으면서, 소규모일수록 절차를 간소화시키고 있음

○ 종합적 분석 결과, ‘특례 중심의 기형적 법체계’, ‘기본법-일반법-특별법 간 관계 정립의 어려움’, ‘지방자치단체의 공급 역할 미비’, ‘주택공급법제 간 충돌, 중복’ 등의 문제점이 나타남

▶ 다음으로 주택공급 정책, 그 영향을 살펴보았음

○ 노무현 정부는 주택공급의 공공성을 강화하려고 하였으나, 주택시장의 개입으로 오히려 과열되었고, 이명박 정부는 규제 완화를 통한 활성화 정책을 추진하였으나 주택시장의 근본적인 문제점 해결에는 부족하였으며, 박근혜 정부는 경기 회복 중심의 주택공급 정책을 펼쳤으나, 무주택 저소득층의 주택 구입 지원은 다소 미흡하였다는 지적이 있음

○ 문재인 정부는 투기수요 근절을 위한 규제 강화 정책이 펼쳤는데, 조세저항이 유발되어 수도권 주택 가격의 폭등을 야기하였고, 이번 윤석열 정부는 주택공급과 관련 조세감면의 제시, 이명박 정부, 박근혜 정부와 유사한 주택 정책의 형태를 보이고 있으나, 정부 구성의 초기임을 감안하여야 함

○ 이와 같이 역대 정부의 주택공급정책을 통시적으로 그 변화를 살펴보았는데, 주로 ‘투기 억제-규제 완화’의 사이클이 순환하는 양상을 보이고, 우리나라는 임대주택 거주자가 40%에 이를 만큼 정부의 주택공급정책에 의존하고 있음

○ 하지만 정부는 ‘필요’한 곳에 주택공급을 하는 것이 아니라 ‘효율’이 좋은 곳에 주택공급을 추진하고 있고, 수도권과 지방자치단체의 불균형이 초래되어 실수요자가 주택공급정책의 혜택을 적기에 받지 못하고 있음

○ 앞서 살펴본 주택공급 관련 법령 및 정책을 연계 검토한 결과, ‘지속적인 주택공급 시스템의 부재’, ‘주택공급 법제도의 복잡화와 불명확한 체계’, ‘불분명한 주택공급 이해관계자의 역할’ 등의 문제점이 도출되었음

○ 현재 주택공급 정책 및 근거 법령의 개정이 빈번하게 이루어지고 있으나, 여전히 주택시장에 해당 법이 적용되기까지 시간이 걸리는 문제로 인해 안정적인 주택공급 사업 추진이 어려워지고 있음

○ 그러므로 주택공급 관련 전반적인 시스템 개선을 위해서는 선제적 대응 방안의 일환으로 관련 법령을 개선할 필요가 있음

▶ 마지막으로 지금까지 살펴본 내용을 종합하여 주택공급 법제도의 문제점을 확인한 뒤, 개선 방안을 모색함

○ 현행 주택공급의 문제는 ‘주택공급 현황 대응에 초점을 둔 법제도 미련에 따른 법 시행과 적용의 혼란 및 중복’으로 귀결됨. 즉 현행 주택공급 법제도는 눈앞에 당면한 문제 해결을 위한 즉시적 제·개정이 이루어져, 제도 운영에서의 혼란을 야기함

○ 주택공급이 정부의 기조에 따라 기존 정책이 방치되거나 폐지 수순을 밟아 정책의 효과성이 떨어짐에 따라 정책 수립 시 효과, 영향을 면밀히 파악하고 주택공급에 대한 수요와 대상, 적정 공급 목표를 명확히 함

○ 산발적 특별법과 일반법의 관계가 모순되는 규정으로 인하여 주택공급 법체계의 체계성이 떨어짐에 따라 이를 정비함

○ 공공주택사업자 및 민간주택사업자 등 주택공급 이해관계자의 역할을 명확히 하여 주택공급정책의 목적을 효과적으로 달성함

○ 주택공급 시 적절한 이윤율을 산정하여 민간주택사업자의 경제적 이익과 주택의 공공성을 조정하여 주택공급 가격을 안정화하고, 중장기적으로 개발이익 공유제도 도입을 검토하고, 개발이익 사유화 방지를 위한 법률을 개정함

○ 타 법률에 산재된 주거정책에 관한 계획을 「주거기본법」과 주거종합계획과 상호 연계하여 체계 정합성 확보함

○ 노후 공동주택에 대한 정밀안전진단 면제를 통해 공공재개발사업과 공공재건축사업을 신속히 추진하여 주택공급을 안정화함

○이를 해결하기 위해 본 연구에서는 단기적으로는 ‘지속적인 주택공급 시스템 구축 및 공급의 일부 편중화 지양’, ‘복잡한 주택‘개발이익 공유를 통한 주택공급’, ‘장래 주택공급 수요 및 가구구조 변화 고려’, ‘주택공급의 법적 체계성 및 안전성 마련’, ‘주택공급에 중점을 둔 법령 체계 구축’의 대안을 제시하였고, 장기적으로는 ‘신규공급 인위적 공급규제 지양’, ‘개발이익 사유화 방지 법률 개정’, ‘주택정책 관련 데이터 등의 종합관리’, ‘주택공급에 대한 중앙정부의 권한 이양’ 등을 제시하였음

 

Ⅲ. 제언 및 기대효과

▶ 국민의 쾌적한 주거생활 환경 조성을 위해 다음과 같이 시간적 절차에 따른 해결방안을 제안하였음

○ 우선 단기적으로는 주택과 관련된 여러 법령 간 일관성 및 정합성을 높이는 방안으로의 법제도 개선이 필요함. 이때 「주거기본법」이 현행 법령에서 주거정책에 관한 최상위 법률로 선언되고 있으므로, 해당 법령이 주거 관련 정책을 포용하는 방식을 채택할 수 있음. 또한 주택과 관련된 여러 정보를 통합적으로 관리할 수 있는 시스템을 마련하여 주택공급정책의 실효성 및 일관성을 높임

○ 다음으로 장기적으로는 변화되는 사회구조로 인해 발생할 수 있는 문제를 미연에 해결할 수 있는 방향으로의 법제도 개선이 필요함. 이를 위해 「주택공급에 관한 규칙」에 공급 우선순위를 부여하는 세대 개념을 변화된 인식을 반영하여 재정립하여야 함. 이 외에도 불균형적인 주택공급 문제 해결을 위해 ‘일반공급 선정 및 가점제도 재검토’, ‘특별공급 수요 세분화’ 등의 해결 방안을 검토해 볼 필요가 있음

▶ 본 연구의 결과는 안정적 부동산 시장 운영을 실현하여 궁극적으로 서민의, 국민의 주거복지를 실현하는 데 일조할 수 있을 것으로 기대됨

○ ‘주거’는 우리가 일상생활을 영위하는 데 기본이 되는 요소로써 본 연구 결과를 통해 국민에게 헌법과 ‘주거권’에서 보장하고 있는 쾌적하고 안정적인 주거환경을 조성하는데 기여할 수 있음

○ 주택공급법령과 정책의 체계성과 일관성을 확보하여 주택공급정책의 효과성을 높이고, 안정적인 부동산 시장을 실현하여 국민의 주거복지를 달성하는데 기여할 수 있음

요 약 문 5

 

Abstract 13

 

제1장 서 론 / 31

제1절 연구의 필요성 및 목적 33

 1. 연구의 필요성 33

 2. 연구의 목적 35

제2절 연구의 범위 및 방법 37

 1. 연구의 범위 37

 2. 연구의 방법 39

제3절 연구의 기대효과 42

 

제2장 주거환경 조성을 위한 국가의 주택공급의무 / 45

제1절 헌법상 국가의 의무 47

 1. 헌법 제35조제3항 쾌적한 주거생활 47

 2. 헌법 제34조 50

제2절 주택공급법제상 국가의 의무 53

 1. 주거기본법 53

 2. 주택법 등에서의 국가의 의무 59

제3절 국제규범상 쾌적한 거주 63

 1. UN 사회권규약 63

 2. UN 인권이사회의 주거권 보장 66

제4절 주거환경 조성을 위한 국가의 주택공급의 방향성 68

 

제3장 주택공급정책의 변화 및 정책 연계 분석 / 71

제1절 그간의 주택공급정책 변화 분석 74

 1. 개관 74

 2. 주택공급 주요정책 변화 검토 80

 3. 노무현 정부 시사점 92

 4. 이명박·박근혜 정부 시사점 92

 5. 문재인 정부 시사점 93

 6. 윤석열 정부 시사점 94

제2절 현행 주택공급정책 개관 95

 1. 개관 95

 2. 현행 주택공급정책 검토 97

 3. 주택공급정책에 따른 빈번한 법개정 필요 103

 4. 주택공급 전반의 시스템 진단 필요 104

제3절 정부 부동산 정책의 변화 분석 105

 1. 개 관 105

 2. 조세부담강화정책의 적용 및 변화 분석 106

 3. 부동산거래행위 제한 정책 등의 적용 및 변화 분석 111

 4. 임기응변적인 조세부담강화정책의 적용 112

 5. 부동산시장억제로 인한 주택공급심리 저하 113

제4절 정책 분석을 통한 법제도 연계성 분석 114

 1. 「주거기본법」과 주택 공급 정책과의 연계성 115

 2. 「주택법」과 주택 공급 정책과의 연계 117

 3. 「공공주택 특별법」과 주택 공급 정책과의 연계성 119

 4. 「민간임대주택에 관한 특별법」과 주택 공급 정책과의 연계성 122

 5. 「주택공급에 관한 규칙」과 주택 공급 정책과의 연계성 124

 6. 기타 주택 관련 법제와 주택 공급 정책과의 연계성 125

제5절 시사점 126

 1. 지속적인 주택공급 시스템의 부재 및 공급의 일부 편중화 126

 2. 주택공급 법제도의 복잡화, 체계 불명확 128

 3. 주택공급 이해관계자의 역할 불분명 133

 4. 주택의 공공성과 민간사업자간의 적절한 이익 조절 기능 부재 136

 5. 주택공급과 공간계획 등 간의 연계 미흡 139

제6절 소 결 144

 

제4장 주택공급 법제 분석 / 147

제1절 개 관 149

제2절 주택공급 절차에 따른 법제 151

 1. 주택공급 계획 151

 2. 주택공급 158

 3. 「주택도시기금법」 167

 4. 주거지원 167

 5. 시사점 170

제3절 주택공급 주체에 따른 법제 173

 1. 주택공급 주체와 공공성 173

 2. 공공 부문 법제 179

 3. 민간 부문 법제 185

 4. 시사점 190

제4절 주택공급 지역에 따른 법제 191

 1. 외곽 대규모 공급 191

 2. 도심 대·소규모 공급 195

 3. 시사점 202

제5절 주택공급법제의 검토 204

 1. 특례 중심의 기형적 법체계 204

 2. 기본법 체계의 검토 207

 3. 지방자치단체의 공급 역할 미비 208

 4. 분산된 주택공급법제의 충돌, 중복, 유의미성 검토 210

 5. 효율적 제도운영 측면에서의 법률과 하위법령의 위계정비 214

 6. 소 결 215

 

제5장 주택공급법제 개선방안 / 217

제1절 주택공급법제 개선을 위한 정책제언 219

 1. 주택공급에 대한 중앙정부의 권한 이양  219

 2. 주택정책 관련 데이터 등의 종합관리 225

 3. 실수요자의 의견을 반영한 소형주택 공급확대 228

제2절 주택공급 법제 개선방안 230

 1. 주택공급에 중점을 둔 법령체계 구축을 위한 개선방안 230

 2. 개발이익 사유화 방지를 위한 관련 법률 개선방안 232

 3. ‘가구’ 유형을 고려한 주택공급 법률 개선방안 237

제3절 지속적 주택공급을 위한 개발이익 공유제도 검토 240

 1. 개발이익 공유제도 완화의 필요성 240

 2. 개발이익 공유완화를 통한 주택공급 활성화 242

 3. 주택공급관점에서의 개발이익 공유제도 평가 247

 

제6장 결 론 / 249

제1절 연구 요약 251

제2절 제 언 257

 

참고문헌 261