한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶한 국가의 법률은 고권적 효력에 의하여 효력이 미치는 범위 내에서 동일한 사안에 대하여는 동일한 내용이 적용되고, 동일한 효력이 발생하는 것이 원칙이지만, 법률의 대상을 특정한 사람이나 특정한 지역, 특정한 사안이나 특정한 기간 등에 한정하여 적용하도록 하는 경우가 있음. 이를 “특별법”이라 하며, 특별법에는 특례법, 특별조치법 등 다양한 법 형식이 있음

▶특별법 및 특례법은 국가가 다양한 정책을 실현해나가는 과정에서 중요하게 활용되는 규범적 수단으로서 최근 매우 활발하게 제정되고 있음

▶이들 법 형식은 일정한 “원칙”에 대한 “예외” 또는 “특별”한 사항을 정한다는 점에서 공통점을 가지지만, 큰 틀에서 특별함이 강조될 뿐, 각 법 형식마다 어떠한 차이가 있는지에 대하여 구별 기준이 없으며, 이에 관하여 연구된 바도 없음

▶이에 특별법 제도의 한 유형으로서, 특별법과 유사한 법 형식으로 인정되어 왔던 특례법에 대하여, 그 고유한 성격과 규범적 특징을 규명해 보고자하며, 특례법의 기능 내지 효능이 적절하게 발휘될 수 있기 위한 입법실무적 개선방안을 제시하고자 함 

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 특례법의 규범적 기초

○특례의 개념은 ① 좁은 의미로 일반적(원칙적)인 내용에 대한 특별한 “예외”를, ② 넓은 의미로 (예외를 전제로 하지 않고) “특별한” 취급 내지 “강조”를 의미함

○특례법은 ① 제정하려는 법률이 어떤 특정한 법 영역에 포함시키는 것이 적당하지 않거나 또는 어느 법 영역에 포함시킬 것인가가 불명확한 경우, ② 새로운 입법수요에 탄력적으로 대응하기 위한 경우, ③ 국가의 정책에 대한 단기적이고 신속한 처리가 필요한 경우 등 다양한 필요성 및 기능에 근거하여 제정됨

○특례법의 입법방식은 ① 법률의 제명을 ｢‥특별법｣, ｢‥특례법｣, ｢‥특별조치법(임시조치법)｣, ｢특정‥법｣ 등과 같이 “법률”로 제정하는 경우와, ② 법률의 제명과 관계없이 법령 내에 ‘제00조(…에 관한 특례)’와 같이 개별적인 “조문(조항)”으로 제정하는 경우가 있음

○특례법 및 특례조문은 민사, 형사, 행정의 전 분야에 다양하게 분포하고 있으며, 점차 더욱 빈번하고 적극적으로 제정되고 있음. 2022년 9월 현재, 전체 특별법은 197건(특별법 129건, 특례법 36건, 특별조치법 23건, 특정법 9건), 법률 내 특례조항은 1,740개로 파악됨

-분야별로 살펴보면, “특별법”은 모든 유형에 걸쳐 나타나고 있지만, “특례법”은 전체 36건 가운데 민사법이 10건(27.78%), 형사법이 11건(30.56%)으로 특례법 가운데 58.34%가 민사법과 형사법인 것으로 조사됨

▶ 특례법의 주요 쟁점

○특례법의 제정이유는 ① 본래적 의미로서 원칙에 대한 예외가 필요한 경우와, ② 원칙을 전제하지 않고 특별한 취급이 강조되거나 확장되는 경우로 구분할 수 있음

-민사 또는 형사 분야 특례법의 경우, 원칙법의 존재가 분명하여 이에 대한 “예외법”으로서의 특징이 두드러짐

-행정 분야 특례법의 경우, 국가적 임무의 특성으로 인해 정책대상별로 특별한 취급이 강조되는 경우가 빈번하여 “특별법”으로서의 성격이 강조되는 특징이 있음

○특례가 필요한 상황에서 ① 이를 규범으로 정할 것인가, ② 규범화할 경우 법률에 의할 것인가, 조문으로 정할 것인가 등에 관하여는 일반적으로 정해진 원칙이나 기준이 존재하지 아니하며, 법 이론적으로 입법형성의 자유(입법재량)로 논의됨 

-입법형성의 자유를 어느 영역에서 어느 정도로 인정할 것인가에 대한 기준이 필요하지만, 이에 대한 일반적인 원칙은 존재하지 아니하며, 구체적 사례를 통한 판례의 경향으로 파악할 수 있음 

-최근 소위 “제4차 산업혁명”의 영향과 신기술을 기반으로 하는 입법 환경은 급변성, 불확실성, 다양성, 융합성 등의 특징이 나타나고 있으며, 이에 대응하기 위한 법 형식으로 특례법이 적극적으로 활용되고 있음 

○특례법에 대한 입법형성의 자유는 무한할 수 없으며, ① 내용적 한계로서, 헌법과 법률의 체계정합성에 부합하여야 하며, ② 형식적 한계로서, 입법 기술적 조건에 적합한 것이 요구됨

-특례를 제정하는 취지, 예외의 대상이 되는 원칙법의 존재, 예외의 정당화 사유 등을 가급적 구체적으로 명시하도록 함으로써 일반 국민에 대한 특례법제에 대한 이해 내지 수용성을 높이는 것이 필요함

▶ 특례법제의 정비방안

○특례법제의 정비는 ① 해당 특례법 또는 특례조항을 폐지(일반법제로 전환 또는 삭제)하거나, ② 원칙법과 예외법 사이의 실질적인 관계를 조정함으로써 새로운 원칙을 정립하는 것까지 포함하는 것으로 이해할 수 있음

-법률의 “폐지”와 관련하여서는 특례법 또는 특별법의 “일반법화”가 논의되고 있지만, 그 보편적 원칙과 기준을 정하는 것이 매우 어려운 일이라고 할 수 있음

-특례법제 정비를 위한 전제로, 특례의 필요성과 기능을 인정하되, 그 오·남용에 대하여는 경계함으로써 특례입법에 신중을 기하여야 할 필요가 있음

○특례법의 정비방향으로서 ① 법률을 “제정”하려는 경우, 민사 또는 형사 분야에서는 가급적 “특례법”으로, 행정법 분야는 “특별법”으로 제정하도록 함. ② 특례조문은 원칙과 예외의 관계를 명시하는 일반적 입법기술상의 원칙을 충실하게 적용하는 것이 중요함

○법 이론적인 관점에서 기존 특례법제의 정비는 누가(추진주체) 어떻게(추진방향) 추진할 것인가가 정하여지지 않는 이상 탁상공론에 그칠 수 있음. 따라서 향후 특례법제의 입법과 적용을 위한 실무 차원에서의 개선방안이  시급함

-입법절차에서 특례법제를 신설하는 경우 보다 신중하고 전문적으로 검토할 수 있도록 현행의 ｢국회법｣ 개정을 통하여 추가(보완)할 수 다양한 제도를 제안함

-행정에서 적극행정과 특례의 관계에 대한 이해, 법제처의 역할 강화가 필요하며, 각 분야에서 해당 특례에 대한 특례법제 매뉴얼(업무편람)을 작성하여 활용할 수 있도록 하는 것이 필요함

 

Ⅲ. 기대효과

▶이 연구는 “특례법”에 관한 연구로, 특별법 제도를 구성하는 형식적 유형으로서가 아닌 특례법 고유의 의미와 성격 및 입법 기술적 특징을 추출함으로써 특별법과는 구별된 특례법만의 법이론을 구성하고자 하였음. 이는 기존의 특별법제에 대한 선행연구를 보완하는 번외 연구로서의 성격을 가지며, 향후 특별법과 특례법, 나아가 특례조항을 신설하는 경우 입법 실무에서 문제가 될 수 있는 다양한 사항에 대한 참고자료가 될 수 있음  

요약문5

 

Abstract9

 

제1장 서 론 / 19

제1절 연구의 배경 및 목적21

Ⅰ. 연구의 배경21

Ⅱ. 연구의 목적25

제2절 연구의 범위 및 방법26

Ⅰ. 연구의 범위26

Ⅱ. 연구의 방법: 선행연구와의 차별성28

 

제2장 특례법의 규범적 기초 / 31

제1절 특례법의 의의33

Ⅰ. 개념33

Ⅱ. 특례법의 성격34

Ⅲ. 특례법의 존재이유39

제2절 특례의 입법 방식44

Ⅰ. 다양한 존재 방식44

Ⅱ. “법률”로 제정되는 경우45

Ⅲ. “조항”으로 규정되는 경우58

Ⅳ. 특례입법의 제한61

제3절 특례법의 현황63

Ⅰ. 법률 현황63

Ⅱ. 편/장/절/관/조 상의 특례체계 현황69

Ⅲ. 조문 현황69

Ⅳ. 특례법률안의 제출 현황 77

 

제3장 특례법의 주요 쟁점 분석 / 79

제1절 특례의 목적(제정이유)과 관련하여81

Ⅰ. 본래적 의미의 특례 : 협의의 특례법81

Ⅱ. “확장적” 특례법 : 특별법으로의 확대87

제2절 특례의 입법 방식과 관련하여90

Ⅰ. 입법의 선택 90

Ⅱ. 입법형성의 자유(입법재량)95

Ⅲ. 입법재량에 영향을 미치는 요소102

제3절 특례법의 한계와 관련하여112

Ⅰ. 내용적 한계 : 체계정합성(체계정당성)112

Ⅱ. 형식적 한계 : 입법기술적 조건115

 

제4장 특례법제의 정비방안 / 131

제1절 정비의 필요성 및 정비방향133

Ⅰ. 특례법제의 정비133

Ⅱ. 정비의 방향138

Ⅲ. 논의의 한계146

제2절 특례법제 입법과 행정의 개선 146

Ⅰ. 기존 특례법제의 정비 146

Ⅱ. 향후 특례 입법에서의 개선사항151

 

제5장 결 론 / 161

 

참고문헌167