연구보고서
데이터에 기반한 입법평가 : 포용적 성장을 위한 입법(I)-소상공인지원법
Data-based Evaluation of Legislation : Legislation for Inclusive Growth (I)-The Act on Protection and Support for Small Commercial or Industrial Enterprises
Ⅰ. 입법평가의 필요성과 방법
○ 우리나라는 다른 나라에 비해 소상공인 비중이 매우 높은 나라임. 우리 경제에서 소상공인 비중은 끊임없이 증가하고 있으므로, 소상공인은 우리 경제의 밑바탕을 이루고 있는 중요한 경제주체임
- 그러나, 소상공인 생존율은 3년 동안 29%만이 살아남을 정도로 매우 낮으며, 한 해 100만 여개의 업체가 새로 창업하는 대신 85만 여개의 업체가 폐업을 할 만큼 소상공인 폐업율은 매우 높음
- 소상공인의 생존율이 매우 낮고 폐업을 거듭함에 따라 경제적 불안이 가중되고 있지만, 소상공인을 흡수할 다른 경제적 대안은 마땅하지 않은 상황임
○ 소상공인 보호 및 지원 정책과 이를 뒷받침할 소상공인지원법의 역할은 더욱 중요해지고 있으므로, 현행 소상공인지원법이 소상공인 보호와 지원에 적합한 정책을 담고 있는지 사후적으로 평가할 필요가 있음
○ 입법평가의 방법
- 입법목적의 실현성 및 효과성과 수단의 적정성을 입법평가의 지표로 삼고자 함
- 입법목적의 실현성 및 효과성과 수단의 적정성을 판단하기 위한 방법론으로서 데이터에 기반한 분석방법론(설문조사, 심층인터뷰)을 적용해보고자 함
Ⅱ. 소상공인 현황과 입법평가의 주요쟁점
▶ 소상공인의 정의와 현황
○ “소상공인”이란 「중소기업기본법」 제2조제2항에 따른 소기업 중 업종별 상시 근로자 수 (근로기준법 기준) 등이 광업·제조업·건설업 및 운수업은 10명 미만, 그 밖의 업종은 5명 미만일 것이라는 요건을 갖춘 자를 말함
○ 통계청 전국사업체조사(2019) 결과에 따르면, 2019년 기준 소상공인 현황은 전체 사업체 수의 84.8%(329만개)를 차지하고, 소상공인 종사자 수는 전체 사업체 종사자 수의 36.9%(662만명)를 차지하고 있음
▶ 입법평가의 주요쟁점
○ 본 연구에서는 「소기업 및 소상공인 지원을 위한 특별조치법」이 2015년에 「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」(약칭 ‘소상공인지원법’)로 전면개편될 때부터 규정된 조항들을 중심으로 사후적 입법평가를 실시함
- 창업 지원 및 상권분석시스템 구축(제8조, 제13조), 경영안정 지원 및 구조고도화 지원(제9조, 제10조), 조직화 및 협업화 지원(제11조), 폐업 지원(제12조), 기타 지원(제12조의7, 제15조)의 효과성과 수단의 적정성을 분석하고자 함
Ⅲ. 소상공인 지원정책 관련 해외 사례 – 일본 사례를 중심으로
▶ 일본의 소규모사업자 현황
○ 일본의 경우에는 한국의 ‘소상공인’ 개념과 유사한 것으로 볼 수 있는 것이 ‘소규모 사업자’ 또는 ‘소규모기업자’임
- ‘소규모사업자’ 요건은 「상공회 및 상공회의소에 의한 소규모 사업자의 지원에 관한 법률」(일명 「소규모사업자 지원법」) 제2조에서, ‘소규모기업자’ 요건은 「중소기업기본법」 제2조 제5항에 규정하고 있으며, 종업원 20인 이하(상업(도·소매업)·서비스업은 5인 이하)의 사업자 등을 말함
○ 일본 중소기업청의 시책 설명에서 ‘소규모기업자’를 ‘소규모사업자’로 표기하는 경우도 있으며, 일부의 경우를 제외하면 사업자의 분류기준에 있어서 소규모기업자와 소규모사업자 사이에 유의미한 차이는 거의 없을 것으로 생각됨
- 2019년도 소규모기업백서에서는 2016년까지의 조사 자료 통계를 토대로 하여 일본 소규모기업수의 변화추이를 설명하고 있음. 1999년 일본 소규모기업의 수는 약 422만사였지만 그 이후 감소하는 추세에 있으며, 2016년 일본 소규모기업 수는 약 304.8만사로 감소함
- 2016년 기준 소규모사업자 비중(사업체 수, 종업원 수, 매출액)을 보면, 소규모사업자의 기업 수는 일본 기업 358.9만개 중 304.8만개 즉 전체의 약 84.9%를 차지하고, 소규모사업자의 종업원 수는 일본 기업 총 종업원 수 4,679만 명 중 1,044만 명인 약 22.3%를 차지하며, 매출액은 대기업이 55.9%, 중규모기업이 34.5%를 차지하고 있는 반면 소규모사업자는 전체의 9.5%에 그침
○ 특히 개인사업자 측면에서 볼 때 2016년 일본 기업 수 전체(약 358만 사) 중 절반 이상인 약 186만이 소규모 개인사업자로 나타나고 있으며, 1999년부터 2016년까지 일본의 중소기업, 중규모기업, 소규모기업에 해당하는 개인사업자수는 319만에서 198만으로 약 60%로 수준으로 감소하고 있음
○ 이와 더불어 일본에서는 개인사업자의 고령화도 급격히 진행되고 있는 것으로 나타나고 있음
▶ 일본의 소규모사업자 지원 정책의 입법
○ 소규모기업은 지역의 경제, 사회, 고용을 지탱하는 존재로서의 역할뿐만 아니라 향후 글로벌 기업으로 성장하는 등 국가경제를 견인할 수 있는 기업의 토대로서의 역할도 갖고 있으므로, 2012년 3월 중소기업청에 설치된 ‘작은 기업 미래회의(“ちいさな企業”未来会議)’에서는 소규모기업 활성화를 위한 집중방안을 강구하였음
○ 2014년 제정된 「소규모기업진흥기본법」에서는 소규모사업자의 ‘성장 발전’뿐만 아니라 ‘사업의 지속적 발전’을 기본원칙으로 하였음. 2014년 개정된 「소규모사업자 지원법」에서는 이러한 기본 원칙에 입각하여 지역에 뿌리 내린 각지의 상공회 및 상공회의소가 소규모사업자의 역량을 최대한 이끌어내고 총력을 기울여 지원하는 체제를 구축하는 정책이 포함되었음
- 다양한 지원기관이 존재하기에 어디에 문의해야 할지 모르겠다는 목소리가 늘어나자 ‘중소기업·소규모 사업자 원스톱 종합지원사업’의 일환으로 다양한 경영 과제에 관하여 원 스톱으로 지원하는 상담 창구로서 ‘만사(よろず요로즈) 지원거점’을 2014년 각 광역자치단체(都道府県)에 설치하였음
- 2014년 「소규모사업자 지원법」의 개정을 통해 가까운 중소기업·소규모 사업자 지원기관인 상공회·상공회의소가 소규모사업자에 대해 반주형(伴走型) 지원을 강화하고 경영전략의 개선을 지원하는 ‘경영발달 지원사업’을 추진하기 시작했음
○ 2019년 6월 「소규모기업 진흥 기본계획(제2기)」을 결정하였으며 「소규모사업자 지원법」을 개정하였음. 제2기 계획에서는 최근의 IT에 기초한 ‘다양한 소규모 사업자(프리랜서 등)의 지원’, ‘비즈니스 연속성 위험에 대한 대응능력 강화’를 중점 시책에 추가하였음
- 지역에서 소규모사업자를 돕는 경영지도원의 인건비와 활동비에는 광역자치단체(都道府県) 등 지방자치단체의 공적 자금이 상당량 투하되고 있으므로, 경영지도에 있어서 모니터링의 중요성을 강조하고, 성과 목표의 관점, 성과를 파악하기 위한 구조 등을 기재하도록 하였음
▶ 일본의 소규모사업자 지원 체계
○ 중소기업기반정비기구, 요로즈 지원거점
- 독립행정법인 ‘중소기업기반정비기구(약칭: 중소기구(中小機構))’는 전국 9개 기구로 구성된 중소기업 정책의 핵심적인 실시 기관임
- ‘요로즈(よろず) 지원거점’은 국가가 전국에 설치한 무료 경영상담소로서, 중소기업·소규모사업자 지원 체제를 전면적으로 강화할 목적으로 2014년도부터 전국 47개 광역자치단체(都道府県)에 설치하였음
○ 상공회 및 상공회의소
- 각 광역자치단체(都道府県)에 하나의 지원거점만 두어서는 385만의 중소기업·소규모 사업자의 모든 경영 상담에 대응하기에 충분하지 않으므로, 오랫동안 지역에서 가깝고 친밀하게 중소기업・소규모사업자를 지원해온 상공회·상공회의소와 적절히 연계하여 대응해 나가도록 하고 있음
○ 소규모사업자에 대한 반주형지원 방식을 통해 밀착형 지원을 제공
- 반주형지원(伴走型支援)이라 함은 판로확대나 사업승계 등 소규모사업자가 직면하는 경영과제에 대해 사업자에게 다가가서 사업계획의 수립이나 자금조달 등을 밀착하여 지속적으로 모니터링하면서 지원하는 체제를 가리킴
Ⅳ. 소상공인지원법의 사후적 입법평가
제1절 입법목적의 실현성, 효과성 분석
▶창업 지원 및 상권분석시스템 운영 (제8조, 제13조)
○ 소상공인 창업 관련 정책의 효과
- <법제연 실태조사> : 소상공인(1,000명) 중 ‘관련 업종 종사 경험’을 통해 창업정보를 얻은 경우가 39.0%로 가장 높았고, ‘아무런 조사 없이 창업을 한 경우’가 8.2%나 되었으며, ‘공공기관을 통한 창업정보 습득 또는 교육참여’는 6.6%에 불과했음
- <법제연 심층인터뷰> : 소상공인(20명) 중 공공기관을 통해 창업에 필요한 정보를 습득했다고 응답한 소상공인은 없었으며, 주로 ‘관련 업종 종사 경험’과 ‘부모님/지인/타인에게서 노하우․기술을 전수받음’ 및 ‘시장조사/시장관계자들과 지속적 교류’ 등을 통해 창업정보를 습득했다고 응답
○ 상권정보시스템의 이용률 및 만족도
- <법제연 실태조사> : 소상공인(1,000명) 중 소상공인시장진흥공단 상권정보시스템 이용 경험이 있는 응답자는 9.5%(95명), 경험 없는 응답자는 90.5%(905명)였으며, 연령별로는 30대(16.1%), 20대(10.6%)에서 이용경험이 더 많은 것으로 나타났음
- 상권정보시스템이 ‘도움이 되었다’는 응답은 80.0%(76명)였고, ‘도움이 되지 않았다’는 응답은 20.0%(19명)였으며, 만족도 평균은 4점 만점 기준에 2.97점으로 높은 편
○ 입법에 대한 평가
- 소상공인 창업 지원 프로그램과 상권분석시스템에 대한 소상공인들의 이용률이 매우 낮으므로, 현행 소상공인지원법 제8조과 제13조는 그 입법목적을 충분히 달성하지 못한 것으로 평가됨
- 그러나, 특히 상권분석시스템을 이용한 소수의 소상공인들은 그 만족도가 상당하였으므로 정책설계는 잘 되었다고 볼 수 있지만 정책을 집행함에 있어서 수혜자의 범위가 좁은 것이 아쉬움
- 전체적으로 창업지원 프로그램과 상권분석시스템의 구축 및 운영은 잘 설계되었으나 혜택을 본 소상공인은 많이 없으므로 이는 소상공인지원법 제8조와 제13조의 문제에서 기인한다기보다는 홍보 부족과 접근성 부족의 문제로 판단됨. 정책 효과성을 높이기 위한 제도와 정책이 마련될 필요가 있음
▶ 경영안정 지원 및 구조고도화 지원 (제9조, 제10조)
○ 지역화폐/지역상품권, 온누리상품권 등의 효과
- <법제연 실태조사> : 소상공인(1,000명) 중 42.6%(426명)가 ‘매출에 도움이 되었다’고 응답했으며, 57.4%는 ‘도움이 되지 않았다’고 응답하였음
- 매출 기여 정도의 4점 만점 기준 점수는 2.29점으로 낮은 편이었지만, 슈퍼마켓의 경우 52.1%가 ‘도움이 되었다’ 라고 응답하였음
○ 제로페이 이용률과 효과
- <법제연 실태조사> : 소상공인(1,000명) 중 사업장 내 제로페이를 취급하는 곳은 ‘46.7%’였고, 업종별로는 ‘양식,중식,일식 음식점업’(61.8%)과 ‘커피전문점’(60.7%)에서 많이 취급하였으며, 연령별로는 30대(53.6%), 40대(49.4%), 20대(48.9%) 순이었음
- 사용하지 않는 이유는 ‘소비자들이 많이 찾지 않아서’(49%). ‘제로페이를 사용할 수 있는 단말기/시스템을 구비하고 있지 않아서’(25.3%), ‘사용이 불편해서’(10.3%)였음
- <법제연 심층인터뷰> : 소상공인(20명) 중 5명을 제외한 15명이 제로페이 시스템을 설치하고 있었지만, 사실상 제로페이 이용고객이 거의 없다고 응답
- 약간의 수수료 절감 효과 이외에는 실제로 결제 건수가 작아 매출에도 도움이 되지 않는다고 응답하였고, 재난지원금 지급시 잠깐 이용량이 늘었다가 평상시에는 이용률이 거의 없다는 응답도 있었음
- 소상공인 사업장에 결제완료 문자가 너무 늦게 도착하여 고객들이 결제완료 메시지를 보여주지 않는다면 소상공인 입장에서는 결제가 완료되었는지 즉시 확인할 수 없으므로 불편하고, POS기와 연동이 되지 않아 별도의 단말기를 사용해야 하므로 불편다고 응답하였음
○ 소상공인 전용 모바일 온누리상품권의 사용경험
- <법제연 실태조사> : 소상공인(1,000명) 중 식자재 구매 등 매장 운영비를 지원하는 소상공인 전용 모바일 온누리상품권 사용 경험은 27.4%였으며, 슈퍼마켓(35.4%), 한식 음식점업(29.8%), 커피전문점(28.0%) 순이었음
- 이용하지 않는 이유는 ‘소상공인 전용 모바일 온누리상품권 존재를 몰라서’(29.2%), ‘제로페이에 가입을 안 해서’(19.8%), ‘사용처가 전통시장/상점가에 한정되어 있는 것이 불편해서’(16.8%) 순으로 응답했음
○ (음식점업 및 주점업) 공공배달앱 이용률
- <법제연 실태조사> : 소상공인(음식점, 주점업 952명) 중 ‘공공배달앱을 사용하지 않는다’는 78.0%(743명)였으며, 공공배달앱을 사용하는 소상공인 중에서는 패스트푸드음식점업 이용율이 가장 높았음( 41.7%)
- ‘사용하고 있지 않다’는 응답은 ‘20년 이상 종사 사업자’ 95.2%, ‘10년 이상 20년 미만 종사 사업자’ 85.3%로, 사업종사기간이 길수록 공공배달앱 이용률이 적었음
- 공공배달앱을 이용하는 22.2%(209명) 소상공인 중 공공배달앱이 매출이 기여하고 있다는 응답은 53.6%(112명)로 나타났으므로, 이용자들의 만족도는 약간 높았음
- 공공배달앱을 이용하지 않는 78.0%(743명) 소상공인이 공공배달앱을 이용하지 않는 이유는 ‘배달앱 자체를 이용하지 않아서’라는 응답이 44.0%였으며, ‘공공배달앱을 통한 주문이 거의 없으므로’ 21.8%, ‘공공배달앱이 있는 줄 몰라서’ 14.0%였음
- 소비자들이 공공배달앱을 사용하지 않는 이유는 ‘홍보 부족’(41.7%), ‘민간 배달앱이 더 편해서’(34.7%), ‘공공배달앱 입점 음식점 부족’(20.8%)일 것으로 응답
○ (음식점업, 주점업) 신선식품 공동도매플랫폼 이용의사
- <법제연 실태조사> : 한식과 일식,중식,양식 음식점에 종사하는 소상공인(580명)의 72.4%가 신선식품 공동도매플랫폼에 대해 ‘이용할 의향이 있다’고 응답했음
- 이용 의향이 없다고 응답한 소상공인(27.6%)은 그 이유로서 ‘소량만 구매하기 어려울 것 같아서’, ‘현재 공급처에 만족하고 있어서’를 동일하게 36.3%로 응답하였음
○ (소규모 슈퍼마켓) 신선식품 판매여부와 공동도매플랫폼 이용의사
- <법제연 실태조사> : 소규모 슈퍼마켓(48명) 중, 신선식품을 판매하는 업장은 29.2%(14명), 판매하지 않는 업장은 70.8%(34명)였으며, ‘신선식품을 판매하면 수익이 될 것이라고 생각한다’는 응답이 54.2%로 높은 편이었음
- 신선식품 공동도매플랫폼 이용의사에 대해서는 긍정과 부정이 각 50.0%(24명)로 같게 응답함
○ 디지털 전환 교육 경험
- <법제연 심층인터뷰> : 인터뷰에 응한 대다수가 SNS 마케팅을 하지 않았으며, i) 하고 싶지만 할 줄 모르거나(능력부족), ii) 시간과 인력이 부족해서 할 수 없다고 응답
- <법제연 실태조사> : 소상공인(1,000명) 76.7%은 디지털 전환 교육을 받은 적이 없다고 응답. 연령별로 디지털 전환 교육율은 20대(31.9%), 30대(25.0%), 50대(23.8%) 순으로 나타났음. 교육을 받은 소상공인(23.3%, 233명)은 ‘인터넷, 모바일 사용 방법 교육’(40.8%)을 가장 많이 받았음
○ 입법에 대한 평가
- 소상공인 경영안정 지원 및 구조고도화 지원과 관련하여 현행 소상공인지원법 제9조와 제10조는 그 입법목적을 충분히 달성하지 못한 것으로 평가됨
- 현행 소상공인지원법 제9조와 제10조는 i) 소상공인을 지원하기 위한 정책을 마련하였지만 홍보 또는 접근성이 부족하여 소상공인들이 잘 알지 못하거나 혜택을 받지 못한 점, ii) 소상공인을 위해 만든 정책 내용 또는 결과물이 허술하여 기능하지 않거나 큰 도움이 안 되는 점 등 때문에 그 입법목적을 충분히 달성하지 못하고 효과성도 크게 발휘하지 못하고 있음
- 특히 스마트 기기를 이용한 결제 시스템의 도입, 그리고 온라인 공동 판매 플랫폼 구축 지원과 활성화를 위한 정보 제공 등에 있어서 공공부문은 민간시스템에 비해 큰 취약점을 보였는데, 소상공인지원법은 단순히 이와 같은 지원의 근거규정만을 두는 것에 그칠 것이 아니라 소상공인으로부터 피드백을 받고 의견을 취합하여 개선할 수 있는 장치까지도 마련할 필요가 있음
▶ 조직화 및 협업화 지원 (제11조)
○ (음식점, 주점업) 식재료 구매처와 중소유통공동도매물류센터 이용률
- <법제연 실태조사> : 소상공인(음식점, 주점업 952명)은 식재료 주요 구매처로 ‘식자재 전문마켓’을 가장 많이 응답하였으며(48.8%), 중소유통공동도매물류센터는 7.8%에 불과했음
- 식재료 주요 구매처를 선택한 이유는 ‘신속하게 공급이 가능해서’(42.3%)를 가장 많이 응답했음
○ (소규모 슈퍼마켓) 음식료품공급처, 중소유통공동도매물류센터 이용률
- <법제연 실태조사> : 소규모 슈퍼마켓(48명) 음식료품 주요 공급처는 ‘음식료품 전문점/음식료품 도매상’ 64.6%(31명), ‘중소유통공동도매물류센터’(43.8%)(21명)였음
- 음식료품 주요 공급처를 이용하는 이유는 ‘적은 양도 쉽게 구할 수 있어서’(43.8%), ‘가격이 저렴해서’ (39.6%)와 ‘신속하게 공급이 가능해서’(39.6%)로 응답했음
○ 상인회, 소상공인회 등 조직 가입 여부와 미가입 이유
- <법제연 실태조사> : 소상공인(1,000명)의 상인회 또는 소상공인회 등 조직 가입률은 26.0%로 낮게 나타났음. 사업종사기간이 길수록 조직 가입률이 높았음
- 미가입 이유로는 ‘그런 조직이 존재하는지 몰랐다’(39.3%)가 가장 많았으며, ‘나에게 별로 도움이 안 될 것 같다’(34.1%)는 응답이 뒤를 이었음
- <법제연 심층인터뷰> : 소상공인 조직의 개선방안 - i) 개인의 이권만 챙기는 것이 아닌 진정한 소상공인을 대변할 수 있는 조직적 활동 필요, ii) 현재 활발히 회원들을 도와주려고 하고 있으나 나에게 구체적으로 도움은 되지 않으므로 개선이 필요하다고 응답하였음
○ 입법에 대한 평가
- 소상공인의 조직화 및 협업화 지원과 관련하여 현행 소상공인지원법 제11조는 그 입법목적을 충분히 달성하지 못한 것으로 평가됨
- 현재 운영되고 있는 중소유통공동도매물류센터의 이용률은 높지 않은 편이며(슈퍼마켓의 경우 43.8%가 이용, 음식점 및 주점업의 경우 7.8%만 이용), 소상공인들의 상인회 또는 소상공인회 등 조직 가입률도 낮게 나타남(26.0%)
- 소상공인들은 소상공인 전용 지역별 중소유통공동도매물류센터 건립시 고품질․저가격으로 다품종의 소량제품을 신속하게 공급해주는 시스템이 아닌 한 향후에도 이를 이용할 의향은 없는 것으로 나타남
- 특히 소상공인들은 효율적인 시스템에 의한 대량생산을 통해 대기업과 경쟁하는 것이 아니라 소량만을 생산하되 신선하거나 창의적이고 차별화된 품질을 통해 나름대로의 고객을 확보하고 있으므로, 이와 같은 소상공인의 장점을 최대한 살릴 수 있도록 소상공인의 조직화 및 협업화를 지원하는 장치를 마련할 필요가 있음
▶ 폐업 지원 (제12조)
○ 소상공인 창업동기와 재기활동
- <중기부 2019년 실태조사 > : 소상공인(40,000명) 창업동기는 남의 밑에서 일하기보다는 ‘자신만의 사업을 경영하고 싶어서’(58.4%), ‘수입이 더 많을 것 같아서’(33.3%), ‘취업이 어려워서’(5.8%)임
- <소진공 2020년 재기 실태조사> : 소상공인(1,000명)의 폐업 이후 현재 경제활동 상태는 ‘취업 준비 중(재기 준비상태)’ 30.1%, ‘재창업 준비 중’ 30.0% 순으로 나타남
- <법제연 심층인터뷰> : 심층인터뷰에 응한 소상공인들(음식점, 주점업, 제조업, 도소매업, 서비스업 20명)의 경우 폐업시 업종전환할 것이라는 응답이 많았고 취업을 하겠다는 응답은 적었음
○ 소상공인 폐업 경험과 재기 지원정책 이용경험
- <소진공 2020년 재기 실태조사> : 소상공인(1,000명)의 사업체 폐업 경험은 1회(55.2%), 2회(28.4%) 순이었음. 폐업원인은 ‘점포매출 감소’(74.6%), ‘점포운영자금 부족’(10.4%), ‘대출 원금 및 이자상환 부담’(5.3%), ‘보증금/월세 인상 부담(3.0%)’ 순이었음
- 재기 준비상태 및 재기 성공자 787명에게 소상공인 지원정책 인지도를 질문한 결과 ‘1~3개’ 44.0%, ‘전혀 모름(31.1%)’ 순으로 나타났음. 정책을 인지하고 있는 542명의 폐업 및 재기 관련 정부 지원정책 활용 경험은 50.7%였고, 지원정책 활용 경험자(275명)의 활용 정책개수는 ‘1개’(61.8%), ‘2개’(29.1%)였음. 지원정책 활용 미경험자(267명)의 미활용 이유는 ‘지원대상에 해당되는지 몰라서’(62.5%), ‘현실적으로 지원받기가 어려워서’(27.0%), ‘지원정책이 실질적으로 도움이 되지 않아서’(7.9%)였음
○ 입법에 대한 평가
- 현행 소상공인지원법 제12조는 그 입법목적을 충분히 달성하지 못한 것으로 평가됨. ‘지원대상에 해당되는지 몰라서’(62.5%) 정부 지원정책을 활용하지 않은 경우가 가장 많았으므로, 폐업 소상공인에 대한 지원의 경우도 홍보 부족과 접근성 부족으로 효과를 발휘하지 못하는 것으로 평가되며, 특히 취업뿐만 아니라 재창업을 준비하는 소상공인들이 많음을 고려하여 대책을 마련할 필요가 있음
▶ 기타 지원 (제12조의7, 제15조)
○ 두루누리 사회보험 가입현황과 미가입 이유
- <법제연 실태조사> : 소상공인(1,000명)에게 근로자 10인 미만 사업장의 사업주와 근로자를 위해 4대 보험료를 지원해주는 두루누리 사회보험 가입 여부를 질문했더니, 가입했다는 응답은 20.4% 불과했음. 연령대가 낮을수록 이와 같은 지원제도의 존재를 모르는 경우가 많았고 사업종사기간이 길수록 두루누리 사회보험 가입률이 높은 편이었음
- 가입하지 않은 이유는 ‘두루누리 사회보험과 같은 지원제도가 있는지 몰라서’(37.7%), ‘나머지 보험료 납부가 부담돼서’(18.2%), ‘1인 사업장이어서(소규모 업장이라 직원이 없어서)’(16.7), ‘어떻게 가입하는지 몰라서’(12.1%) 순으로 응답했음
○ 불공정거래 피해상담센터 이용경험과 만족도
- <법제연 실태조사> : 소상공인(1,000명) 중 불공정거래 피해 상담센터 이용 경험이 있는 자는 2.7%(27명)로 대부분 응답자가 경험이 없었고, 경험 있는 소상공인(27명) 66.7%(18명)는 ‘도움이 되었다’고 응답했음(4점 만점 기준 2.7점)
○ 입법에 대한 평가
- 소상공인에 대한 고용보험료의 지원 및 불공정거래 피해상담센터의 설치ㆍ운영과 관련하여 현행 소상공인지원법 제12조의7와 제12조는 그 입법목적을 충분히 달성하지 못한 것으로 평가됨
- 많은 소상공인들은 두루누리 사회보험과 같은 지원제도가 있는지 몰라서(37.7%) 그 혜택을 받지 못했으므로, 사업을 시작한지 얼마 되지 않거나 연령대가 낮은 소상공인들에 대해 고용보험과 두루누리 사회보험 제도에 대한 교육과 홍보를 적극적으로 할 필요가 있음
- 불공정거래 피해 상담센터 이용 경험이 경험 없는 응답자는 97.3%로, 대부분의 응답자가 상담센터 경험이 없었음. 불공정거래 피해 상담센터 이용 경험 있는 소상공인 응답자(27명)의 66.7%(18명)는 불공정거래 피해 상담센터가 ‘도움이 되었다’고 응답했으므로, 소상공인들에게 불공정거래 피해 상담센터가 잘 활용될 수 있다면 더 큰 도움이 될 수 있을 것으로 평가됨
제2절 수단의 적정성 분석
▶ 소상공인 지원정책 집행기관의 이용률과 만족도
○ 지원 경험 및 지원 종류
- <법제연 실태조사> : 소상공인(1,000명)이 인지하고 있는 지원기관은 소상공인시장진흥공단(55.9%), 소상공인연합회(26.2%), 중소기업중앙회(23.6%) 순으로 나타났으며, 지원받은 경험이 있는 소상공인 비율은 48.6%로 절반을 넘지 못했음
- 지원 종류는 코로나 재난 지원금(71.8%)과 정책자금 대출(39.5%)이 대부분이었으며, 교육프로그램 참여(5.3%), 상권분석,마케팅,홍보 등(4.5%), 노무,세무,회계상담(4.1%) 순이었음
○ 지원받지 않은 이유와 문제점
- <법제연 실태조사> : 소상공인(1,000명)이 지원을 받지 않은 이유는 ‘지원이 존재하는지 잘 몰라서’(52.3%), ‘신청절차가 번거롭고 까다롭고 제출서류가 많아서’(19.5%), ‘알고는 있으나 어떻게 신청해야 할지 몰라서’(14.0%), ‘알고는 있으나 사업장 일이 바빠서 신청할 시간이 없어서’(7.4%)였음
- <법제연 심층인터뷰> : 소상공인들(20명)은 일반적인 지원사업이나 교육내용으로는 도움이 거의 되지 않으므로, 실질적으로 소상공인들에게 도움이 될 수 있도록 업종별로 전문적이고 적합한 지원사업과 교육이 필요하다고 응답하였음
○ 입법에 대한 평가
- 소상공인지원법은 입법목적을 달성하기 위한 수단의 채택에 있어서도 적정하지 않은 것으로 평가됨
- 소상공인지원법에 근거한 지원정책 중 일부는 그 내용이 소상공인이 필요로 하는 바에 적합하지 않아서 큰 도움이 안 되는 경우도 있었지만 그 외 대부분 지원정책을 경험해본 소상공인들은 대체로 만족하는 편이었음. 그렇지만 실제로 혜택을 본 소상공인들이 많지 않았을 뿐만 아니라 그와 같은 지원정책이 존재하는 것조차 모르고 있는 소상공인들이 매우 많았는데, 그 이유는 소상공인지원법이 마련하고 있는 지원정책의 수단이 적정하지 않기 때문인 것으로 분석되고 있음
- 소상공인들이 쉽게 접근할 수 있는 소상공인 지원기관이 부재하여 이용할 수 없을 뿐만 아니라 서류가 복잡하고 절차가 까다로워 포기하는 경우가 많으며, 해당 업종과 무관한 일반적인 지원사업이나 교육내용으로 구성되어 있어 크게 도움이 되지 않고 있음
▶ 인근지역의 상시적 소상공인 지원기관의 부재와 필요성
○ <법제연 실태조사> : 소상공인(1,000명)에게 사업장이 소재하는 인근 지역에 소상공인에게 상시적으로 상담 및 지원을 제공하는 기구가 필요한지를 질문했더니, 67.5%가 긍정적인 응답을 하였음
- <법제연 심층인터뷰> : 소상공인들(20명)은 i) 소상공인들이 애로점이 있으면 가까운 곳에 편하게 갈 수 있는 지원기관 있으면 좋겠음, ii) 공무원은 뻣뻣하고 친절하지 않음, iii) 지원정책을 모르니 정보를 챙겨 줄 수 있으면 좋을 것 같음, iv) 서울시, 구청 ,중앙회, 소상공인연합회 등 기관이 있지만 더욱 세밀하게 지역의 특성을 알고 있는 기관이 필요함, v) 상시적인 지역별 소상공인지원기관이 능동적 정보제공 해결 솔루션 실행 지원 등을 지원한다면 필요하다고 응답했음
Ⅴ. 소상공인지원법의 개선방안
▶ 중소유통공동도매물류센터의 신선식품 공동도매플랫폼 기능 강화 방안
○ 소상공인은 공산품 판매로는 대형마트의 가격 경쟁력에 대항할 수 없으므로, 소분화, 차별화된 신선식품 판매는 소상공인의 핵심 경쟁력으로 작용 가능
- 소규모 슈퍼마켓이나 음식점업에 종사하는 소상공인들의 유통비용을 절감시키는 방법으로서 기존 중소유통공동도매물류센터에 신선식품 공동도매플랫폼 기능을 강화할 필요
○ 공영도매시장과 연계하여 소분화된 신선식품을 빠르고 저렴하게 공급하는 방안
- 공영도매시장에서 소상공인 점포에 대해 신선식품 공급체계 마련하고 구조정비를 통해 기존 대량판매에서 소분포장까지 공영도매시장에서 담당하며 중소유통공동도매물류센터에서 공영도매시장의 배달체계를 지원한다면, 소상공인에게 신속하고 다양한 소량의 신선식품 공급이 가능
▶ 공공플랫폼 경쟁력 강화를 통한 소상공인 플랫폼 비용 절감 방안
○ 공공배달앱을 통한 경쟁 활성화 및 수수료 인하 전략
- 소상공인은 자체적 온라인 플랫폼이나 배달앱을 만들어 경쟁할 재원이 없으므로, 공공플랫폼 또는 공공배달앱을 통한 경쟁 활성화 및 수수료 인하 전략을 모색
- 기존 공공배달앱의 한계를 극복하기 위해 공기업이 아닌 “공익적 민간기업” 또는 “민관합작형 기업” 형태로 운영할 필요. 공공배달앱으로서 각종 지원(지자체의 지속적 광고홍보, 지역화폐 사용 등)을 받게 되는 이상 수수료와 광고료를 낮게 유지하고 공정한 거래를 할 의무
○ 공공플랫폼 접근가능성 제고 및 지역적 기반의 배송 전략
- 네이버, 카카오 등 전국적 기반의 소비자 정보를 보유한 검색서비스 또는 비교쇼핑 시장의 시장지배적 온라인플랫폼 사업자에게 상생협력의무를 부과
- 시장지배적 온라인플랫폼은 공공플랫폼에 입점한 소상공인 상품을 낮은 수수료로 검색․노출시키거나 이미 확보한 소비자정보를 이용해 낮은 수수료로 공공플랫폼 로그인 연계서비스를 제공함으로써 공공플랫폼의 접근가능성 제고 가능
- 다른 한편, 공공플랫폼은 기존의 시장지배적 민간플랫폼(ex. 네이버, 카카오, 쿠팡 등)이 보유한 전국적 소비자 기반의 네트워크 효과를 따라잡기란 거의 불가능하므로, 지역적 기반으로 운영될 필요
- 대기업이 강점을 갖는 공산품보다는, 채소,야채,생선 등 신선식품, 식재료, 반찬 등을 지역적 기반으로 빠르게 배송하는 전략
▶ 소상공인 정책의 효과성 제고를 위한 지역전담기구 마련 방안
○ 지역말단에서 소상공인정책을 집행․관리할 상시적 전담기구가 없다보니 일부 소상공인 또는 소상공인 상부조직만 수혜를 입는 실정이고, 투입되는 자금은 많지만 혜택받은 소상공인은 찾아보기 어려운 문제가 발생
- 지금까지 집행된 대규모의 소상공인 정책자금이 지역 소상공인에게 실제 골고루 분배되었는지는 의문
○ 대안으로 중앙-지방-소상공인 간 정책집행과 관리를 책임지고 의사소통의 가교역할을 할 지역 말단기관으로서 ‘소상공인 지역전담기구’를 마련
- ‘소상공인 지역전담기구’는 지근거리에서 상시적으로 정책을 홍보하고 소상공인의 눈높이에서 밀착하여 상담과 지원서비스를 제공
- 시군구 각 기초지자체 단위로 설립해 지역밀착형 지원을 제공하되, 예산과 정책기획 능력이 있는 광역지자체에서 관리․감독하는 방식으로 운영해야 함
○ ‘소상공인 지역전담기구’는 해당 지역의 소상공인 현황과 정책의 사각지대 및 문제점 등을 취합한 통계작성 기능도 담당
○ ‘지역중소기업 정책협의회’를 본받은 ‘지역소상공인 정책협의회’를 신설하여 소상공인기본법에 근거를 마련하고 실질적 정책협의 기능을 활성화
- 중기부가 『소상공인지원 종합계획』(23년~25년)을 마련하기 전 ‘지역소상공인정책협의회’를 거치도록 함으로써 소상공인 정책의 구체성․실효성을 제고
○ 기존의 중소기업 옴부즈만 제도 이외에 소상공인 옴부즈만 제도 신설을 통해 중소기업 정책과 차별화된 소상공인 정책을 마련
Ⅵ. 기대효과
○ 소상공인지원법에 대한 사후적 입법평가를 위해 심층인터뷰 및 설문조사 등 데이터에 기초한 평가와 규범적 평가를 동시에 실시함으로써 현행 소상공인지원법의 입법목적 실현성 및 효과성과 수단의 적정성을 분석하고 문제점을 개선하기 위한 바람직한 대안 도출에 기여함
요 약 문 5
Abstract 24
제1장 서론 31
제1절 입법평가의 필요성 33
제2절 입법평가의 범위와 방법 35
1. 연구의 구성 35
2. 입법평가의 범위 36
3. 입법평가의 방법 36
제3절 지원법제 입법평가 분석항목 리스트 39
제2장 소상공인 현황과 입법평가의 주요쟁점 / 43
제1절 소상공인 현황 및 소상공인 정책 현황 45
1. 소상공인 및 자영업자의 개념과 범위 45
2. 소상공인 현황 및 통계 53
3. 소상공인 정책 현황 84
제2절 소상공인지원법 개관 97
1. 입법 연혁 97
2. 소상공인지원법의 주요 내용 98
3. 소상공인기본법과의 관계 109
제3절 소상공인지원법에 대한 사후적 입법평가의 주요쟁점 112
1. 창업 지원 112
2. 경영안정 및 구조고도화 지원 113
3. 조직화 및 협업화 지원 114
4. 폐업 지원 115
5. 기타 지원 116
제3장 소상공인 지원정책 관련 해외 사례 – 일본 사례를 중심으로/ 119
제1절 일본의 소규모사업자 현황 121
1. 일본의 소규모사업자 및 소규모기업자 개념과 범위 121
2. 일본의 소규모사업자 현황 129
제2절 일본의 소규모사업자 지원 정책의 입법 144
1. 소규모기업진흥기본법 제정 이전 소규모기업 활성화법의 개요 145
2. 소규모기업진흥기본법의 제정 146
3. 제2기 소규모기업 진흥 기본계획 및 소규모사업자 지원법의 개정 내용 147
제3절 일본의 소규모사업자 지원 체계 152
1. 소규모사업자 지원기관의 체계와 역할 152
2. 소규모사업자 지원 제도 156
3. 국가와 지방자치단체에 의한 소규모사업자 지원 추진사업 사례 161
제4장 소상공인지원법의 사후적 입법평가 / 171
제1절 입법목적의 실현성, 효과성 분석 173
1. 창업 지원 및 상권분석시스템 운영 (제8조, 제13조) 174
(1) 소상공인 창업 관련 정책의 효과 174
(2) 상권정보시스템의 이용률 및 만족도 178
(3) 입법에 대한 평가 180
2. 경영안정 지원 및 구조고도화 지원 (제9조, 제10조) 181
(1) 지역화폐/지역상품권, 온누리상품권 등의 효과 184
(2) 제로페이 이용률과 효과 185
(3) 소상공인 전용 모바일 온누리상품권의 사용경험 189
(4) 공공플랫폼 이용률과 이용의사 190
(5) 디지털 전환 교육 경험 199
(6) 입법에 대한 평가 201
3. 조직화 및 협업화 지원 (제11조) 202
(1) 중소유통공동도매물류센터 이용률 203
(2) 상인회, 소상공인회 등 조직 가입 여부와 미가입 이유 207
(3) 입법에 대한 평가 211
4. 폐업 지원 (제12조) 211
(1) 소상공인 창업동기와 재기활동 212
(2) 소상공인 폐업 경험과 재기 지원정책 이용 경험 215
(3) 입법에 대한 평가 217
5. 기타 지원 (제12조의7, 제15조) 218
(1) 두루누리 사회보험 가입현황과 미가입 이유 218
(2) 불공정거래 피해상담센터 이용경험과 만족도 220
(3) 입법에 대한 평가 223
제2절 수단의 적정성 분석 224
1. 소상공인 지원정책 집행기관의 이용률과 만족도 224
(1) 소상공인들이 인지하고 있는 지원정책 집행기관 224
(2) 지원 경험과 문제점 225
2. 인근지역의 상시적 소상공인 지원기관의 부재와 필요성 232
제5장 결론 237
제1절 소상공인지원법에 대한 사후적 입법평가 결과 요약 239
제2절 소상공인지원법의 개선방안 245
1. 중소유통공동도매물류센터의 신선식품 공동도매플랫폼 기능 강화 방안 245
2. 공공플랫폼 경쟁력 강화를 통한 소상공인 플랫폼 비용 절감 방안 250
(1) 공공배달앱을 통한 경쟁 활성화 및 수수료 인하 전략 252
(2) 공공플랫폼 접근가능성 제고 및 지역적 기반의 배송 전략 254
3. 소상공인 정책 효과성 제고를 위한 지역전담기구 및 기타 제도 마련 방안 259
(1) 소상공인 지역전담기구 마련 방안 259
(2) 지역소상공인정책협의회 및 소상공인 옴부즈만 신설 방안 263
참고문헌 265
부 록 277
∙ [부록1] 한국법제연구원 2021년 소상공인(슈퍼마켓, 음식점) 실태조사 279
1. 조사 개요 279
2. 조사결과의 주요 내용 282
3. 설문지 324
∙ [부록2] 한국법제연구원 2021년 소상공인 심층인터뷰 335
1. 인터뷰 개요 335
2. 응답 결과 339
3. 심층인터뷰 질문지 419
∙ [부록3] 중소벤처기업부 2019년 소상공인 실태조사(국가승인통계) 427
1. 조사 개요 427
2. 조사결과의 주요 내용 430
3. 설문지 440
∙ [부록4] 소상공인시장진흥공단 2020년 소상공인 재기 실태조사 447
1. 조사 개요 447
2. 조사결과의 주요 내용 449
3. 설문지 459
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관련보고서 [ *이 연구보고서의 관련 저자는 "김윤정" 입니다.]