한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 연구의 목적과 방법

▶ 연구의 필요성 및 목적

○ 연구의 필요성

- ‘국경조정’이라는 용어에서 유추할 수 있듯이, 탄소감축정책의 강약에 따른 이해갈등은 유럽연합 내부의 회원국 간 관계에서도 피할 수 없는 문제임

- 그런 점에서 유럽연합이 그들의 방식으로 ‘탄소국경조정’을 제도화하고 확정하기 위해서는 유럽연합 내부에서의 갈등을 조정하는 과정이 필요하고, 그 과정에 대한 분석은 앞으로 확정될 유럽연합 탄소국경조정제도에 대한 전망에 시사점을 줄 수 있을 것임

○ 연구의 목적

- 유럽연합 탄소국경조정제도(EU carbon border adjustment mechanism)의 수립과정을 면밀히 살펴보고 이를 통해 각 영역에서 예상되는 법률적․정책적 변화를 검토하고, 탄소국경조정제도의 도입에 따른 우리의 법률적․정책적 대응 방안을 모색하는 것을 목적으로 함

▶ 연구의 범위

○ 연구의 범위

- 본 연구는 유럽연합의 탄소국경조정제도가 국제통상법상 WTO 규정에 합치하는가의 문제보다는, 탄소국경조정과 관련된 이 메커니즘이 유럽연합에서 어떤 협의과정을 거쳐서 수립되었고, 그러한 과정을 살펴볼 때 앞으로 어떻게 해당 메커니즘이 구축될 것이며 그에 따라 우리는 어떤 대응을 해야 하는지에 더 초점을 두고자 함

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 유럽연합의 탄소국경조정제도의 수립과정

○ 탄소국경조정제도 도입 배경

- 유럽연합은 2030년까지 이산화탄소 배출량을 1990년의 50억 톤 대비 55% 감축, 250억 톤 미만 배출을 목표로 하고 있으며, 2050년에는 1990년 대비 100%로 줄이는 기후중립을 선언한 상황으로, 이러한 목표 달성을 위한 효과적인 제도적 장치의 도입 필요성 인식

- 유럽연합 회원국들 간 산업구조의 차별성 및 경제발전 속도의 차이로 인하여 발생하는 온실가스 배출량의 차이를 해결할 수 있는 방안에 대한 고민이 필요하며, 2050년 기후중립의 목표를 달성하기 위해서는 현행 EU ETS 제도의 재정비와 강화를 통해 역내 이해관계를 해소할 유인이 강한 상태

- 유럽연합은 기후변화에 대처하려는 자체적인 노력과 역내 탄소배출 감축이라는 성과에도 불구하고 전 지구적 지구온난화 문제가 개선되지 않고 있는 문제를 해결할 필요성 제기. 유럽연합의 입장에서는 유럽연합을 포함한 전 세계 국가가 함께 기후변화 문제에 공조할 수 있는 기제가 필요

▶ 유럽연합의 탄소국경조정제도의 도입과정: 절차적 측면

○ 탄소국경조정제도의 도입을 위한 진행과정

- 2019. 6. 연례정기회의: 유럽이사회가 파리기후협약에 따라 기후중립 유럽연합(climate-neutral EU)의 이행 보증을 위해 필요한 조건(conditions), 유인책(incentives), 실행틀(enabling framework)에 관한 작업을 집행위원회에 요청

- 2019. 12. 11. 이사회의 요청에 따라 집행위원회가 제시한 유럽그린딜에 관한 제안서(communication) 2.1.1에 유럽연합 역내 탄소누출의 위험을 감소하기 위하여 탄소국경조정제도를 중요한 조치(measures)로 제시

- 2020. 7. 10. 환경, 공중보건, 식량안보 위원회(Committee on the Environment, Public Health and Food Security, 이하 환경위원회) 자발적 보고서 마련: 환경위원회는 ‘WTO 규정에 부합하는 EU 탄소국경조정제도를 위해(Towards a WTO-compatible EU carbon adjustment mechanism (2020/2043(INI))’라는 자발적 보고서(own-initiative reports) 초안을 마련

- 2021. 2. 15. 환경위원회 최종보고서를 유럽의회에 제출 : 2020년 11월부터 12월에 걸쳐 4개의 관련 상임위원회로부터 의견을 수렴하여 그를 반영

- 2021. 3. 10. 유럽의회 결의안 : “WTO 규정에 부합하는 탄소국경조정제도 수립을 위하여” 결의(resolution) 발표

- 2021. 7. 14. 유럽연합 집행위원회 발의안 : 유럽연합의 기후, 에너지, 운송, 조세정책이 1990년 수준에 비해 2030년까지 온실가스 순배출량을 55% 절감하기 위한 목적을 실행할 수 있는 일련의 법안(package of proposals)을 발의. 그 일부로 탄소국경조정제도와 관련된 규정(regulation)안 발표

○ 유럽연합 내 탄소국경조정제도 도입방향의 내용적 변화

- (환경위원회 자발적보고서와 최종보고서 간 차이) 환경위원회의 최종보고서는 자발적 보고서와 비교할 때 질적으로 탄소국경조정제도가 환경과 기후변화에 대처하기 위한 조치라는 점을 더욱 강조하는 특징을 보임. 자발적보고서 초안의 제7항은 탄소국경조정제도가 넓은 의미에서 유럽연합 산업정책의 일부라는 내용을 담고 있었으나 최종보고서에서는 이를 삭제하고 여러 조항을 통해 탄소국경조정제도가 기후변화에 대처하기 위한 조치라는 점을 강조. 그 결과 유럽의회 내 녹색연합 소속 의원들은 환경위원회의 최종보고서를 적극지지. 

- 자발적보고서와 비교하여, 최종보고서는 탄소국경조정제도를 우선 적용할 분야에 알루미늄 분야를 포함. 알루미늄 분야 포함 주장은 산업연구에너지 위원회의 의견에서 유일하게 제기되었는데, 이를 포함시킨 것은 탄소국경조정제도 도입 논의 초기에 네덜란드(알루미늄 수입이 가장 많은 국가)가 보여준 상대적으로 높은 수준의 반대를 완화하기 위한 것으로 추정

- (환경위원회 최종보고서와 유럽의회 결의안의 내용적 차이) 유럽의회 결의안은 환경위원회 최종보고서와 비교할 때, 탄소국경조정제도가 기후변화에 대처하기 위한 환경문제에 초점을 둔 조치라는 강조를 완화함과 동시에 탄소국경조정제도의 수립이 EU ETS를 포함하여 기존 유럽연합 기후행동을 통해 특혜를 받았던 기업들에 대하여 즉각적으로 부정적 영향을 미칠 가능성을 회피

- 환경위원회 최종보고서와 유럽의회의 결의안에 대한 유럽의회 내 정치집단들의 지지행태는 매우 큰 차이를 보이는데, 이는 기존의 환경위원회 보고서와 달리 에너지 집약적 산업들에 대한 보조금과 특혜, 탄소배출허용량의 무상할당에 대한 현행 조치를 개선하려는 의도가 약화된 결의안의 내용적 변화가 가장 중요한 원인이었을 것으로 추정

▶ 집행위원회의 탄소국경조정제도에 관한 규정 발의안

○ 집행위원회 발의안과 유럽의회 결의안의 비교

- (유럽연합 역내로 수입되는 수입품에 대한 탄소배출량의 계산방법) 유럽의회 결의안은 역내로 수입되는 수입품의 생산 전 과정에 걸쳐 이루어진 직접·간접배출 모두를 고려할 것을 요청함에 따라 제3국의 전력망의 탄소집약도에 대한 분석이 필요함을 강조. 반면, 집행위원회 발의안은 직접적인 배출만을 계산에서 고려하도록 규정

- (유럽연합 역내로 수입되는 수입품에 대한 탄소배출량 정보가 이용가능하지 않은 경우 해당 수입품에 대한 탄소배출량을 추정하는 방식) 유럽의회 결의안은 동종 상품의 온실가스 배출량에 대한 전 세계 평균값을 활용하도록 하는 반면, 집행위원회 발의안은 역내 탄소배출량이 가장 많은 하위 10% 설비의 탄소배출량 평균을 기본값으로 설정하도록 규정

- (탄소국경조정제도가 관할하는 제품 범위) 유럽의회 결의안에서는 시멘트, 철강, 알루미늄, 정유, 종이, 유리, 화학품, 비료를 적용 제품에 포함하도록 요구한 반면, 집행위원회 발의안에서는 유럽의회 결의안과 비교할 때, 정유, 종이, 유리, 화학품 영역을 제외

- (EU ETS 무상할당 적용 에너지집약 산업체 관련) 유럽의회 결의안에서는 이들에 대한 무상할당 근절 내용을 삭제한 반면, 집행위원회 발의안에서는 이 부분을 다시 명확히 규정하고 탄소국경조정제도가 EU ETS를 점진적으로 대체할 것임을 규정

- (탄소국경조정제도의 감독 및 보고) 유럽의회 결의안은 연 2회, 집행위원회 발의안은 연 1회 신고 의무 부과

- (전력의 수입) 유럽의회 결의안은 유럽연합 역내 전력수입과 관련한 언급이 없는 반면, 집행위원회 발의안은 전력 수입을 탄소국경조정제도의 관할영역에 포함

- (EU ETS와 탄소국경조정제도의 관계) 집행위원회 발의안은 두 제도가 당분간 공존해서 운영될 것임을 제시하고 EU ETS에서 이루어지던 기존의 특혜나 보조금 등의 문제는 EU ETS 자체를 개혁하기 위한 또 다른 법률안으로 분리하여 논의 단순화

○ 집행위원회 발의안 이전 정책선호에 따른 전망

- (유럽연합 회원국 수준) 유럽연합의 현행 법제에서 탄소배출과 관련하여 산업 특수성을 인정받았던 각 회원국의 산업체들이 탄소국경조정제도의 도입과 함께 그러한 특혜를 받지 못하는 상황. 각 회원국의 산업체들이 받았던 특혜의 양적·질적 상이성은 탄소국경조정제도 도입으로 인한 이해갈등의 가능성 내포

- 폴란드의 반대의견에도 불구 전체적으로 회원국 수준에서는 상당한 합의가 이루 어진 것으로 보이나 탄소국경조정제도와 관련된 구체적인 사안들을 두고는 회원국별 연합과 갈등의 가능성은 남아있는 상태

- 집행위원회가 탄소국경조정제도의 도입을 포함하여 발의한 ‘55에 맞춘 패키지(Fit for 55 package)’ 가운데 탄소국경조정제도의 도입에 대한 회원국 간 합의는 상당히 쉽게 이루어지지 않을까 조심스럽게 전망가능. 반면, ‘55에 맞춘 패키지(Fit for 55 package)’가 담고 있는 다양한 기존 조치들의 개정을 두고 오히려 회원국 간 갈등의 소지는 여전히 남아있을 것

- 집행위원회 발의안은 일반입법절차에 따라 유럽의회와 각료이사회의 심의, 결정과정이 남아있는 상태. 규정안의 통과여부와 내용적 수정여부는 기존의 논의과정에서 관찰되었던 유럽의회 내 각 정치집단의 선호에 따라 달라질 수 있을 것이나 상당부분의 잠재적 갈등요인이 집행위원회의 발의안을 통해 해소된 상황이라는 점을 고려할 때 유럽의회 내 발의안에 대한 통과여부의 전망은 긍정적 평가가능

▶ 탄소국경조정제도 도입에 따른 법률적·정책적 대응방안

○ 탄소국경조정제도의 적용대상

- 현재 발의안에서 유럽연합 탄소국경조정제도의 적용대상으로 확정된 5개 분야와 관련하여 한국은 유럽연합에 대한 수출 수준이 6번째로 높은 국가에 해당

- 5개 부문 중에서도 한국은 철강 및 철강제품의 수출 비중이 상당부분을 차지

- 한국이 유럽연합의 탄소국경조정제도를 적용받게 될 경우, 단기적으로는 철강 부문에 대한 영향이 가장 클 것이므로 그에 따른 대응이 필요

- 집행위원회 발의안의 배경설명에서는 누적배출량에도 불구하고 기술적 한계로 부득이하게 제외한 유기화학 분야 및 정유 분야를 언급하고 있어, 향후 기술적 한계 가 극복되어 배출량 계산이 가능하게 될 경우 위의 두 분야는 다시금 탄소국경조정제도의 적용대상으로 논의될 수밖에 없을 것이므로 이에 대한 대응책도 필요

○ EU ETS와 탄소국경조정제도

- (배출권 무상할당의 단계적 폐지) EU ETS 무상할당 폐지여부 관련 대립은 유럽연합 내부에서조차도 탄소국경조정제도의 시행에 이해갈등이 있음을 보여주는 대표적인 부분. EU ETS 무상할당의 단계적 폐지는 유럽 역내 산업체들의 부담을 덜어주는 부분이기도 하지만, 유럽연합으로의 수출국인 우리에게도 부담을 완화하는 효과가 있음. 예고된 내용에 따르면 2026년부터 2035년까지는 EU ETS 무상할당을 점진적으로 축소하다가 2036년부터는 완전히 폐지. 현재 EU ETS와 K-ETS가 연계되어 운용되는 것은 아니지만, 관련 대응을 위해서도, 우리나라 자체의 탄소배출 감축을 위해서도 우리 역시 무상할당의 점진적 축소는 계속적으로 진행할 필요

- (탄소국경조정제도의 적용 면제 여부) 우리의 경우 온실가스 배출권거래제를 시행하고 있기는 하지만, 직접적으로 EU ETS와 연동하여 제도시행을 하고 있는 것은 아니므로 우리는 면제국가에 해당하지 않음. 탄소국경조정제도의 적용면제를 받기 위하여 EU ETS와 K-ETS를 연계하는 것이 유리할지, 우리는 별도의 ETS를 유지하되, 유럽연합 탄소국경조정제도의 이행단계에서 활용할 수 있는 공제권(Right to deduct)을 행사하는 것이 더 좋을 것인지에 대해서는 추가적인 연구가 필요

- (CBAM 인증서) 위원회가 ‘CBAM 인증서의 평균 가격을 계산하기 위한 방법론과 가격 공표를 위한 실질적인 조치를 추가로 정의하기 위해 시행법을 채택할 권한’이 있다고 규정하고 있으므로, 추후 규정안 확정에 따른 시행법 채택 내용에 따른 대응 필요

 

Ⅲ. 기대효과

▶ EU 탄소국경조정제도 시행에 대한 다방면의 전망을 통해 우리의 대응방안 모색

요 약 문 5

 

Abstract 13

 

제1장 서 론 / 23

  제1절 연구의 목적 및 필요성 25

  제2절 연구의 범위 및 방법 28

 

제2장 유럽연합의 탄소국경조정제도의 수립과정 / 31

  제1절 탄소국경조정제도의 도입 배경 33

    1. 환경적 측면 33

    2. 경제적 측면 41

    3. 정치적 측면 42

  제2절 탄소국경조정제도 도입과정: 절차적 측면 48

    1. 유럽연합의 정책결정과정 48

    2. 탄소국경조정제도 도입을 위한 진행과정 54

  제3절 탄소국경조정제도 도입과정: 이해갈등의 측면 58

    1. 유럽연합의 다양한 정치행위자들 간 이해관계의 대립 58

    2. 유럽의회 내 탄소국경조정제도 도입방향의 내용적 변화 72

 

제3장 탄소국경조정제도 관련 유럽연합의 정책 현황 및 전망 / 83

  제1절 집행위원회의 탄소국경조정제도에 관한 규정 발의안 85

    1. 집행위원회 발의안의 내용적 특징 85

    2. 집행위원회 발의안과 유럽의회 결의안의 비교 93

  제2절 발의안 이전 행위자 정책선호에 따른 전망 99

    1. 유럽연합 회원국 수준 99

    2. 유럽정치집단 수준 105

 

제4장 유럽연합 탄소국경조정제도의 도입에 따른 대응 / 109

  제1절 탄소국경조정제도 적용대상 확대 가능성 대비 111

  제2절 EU ETS와 탄소국경조정제도에 대한 지속적 모니터링 113

    1. 배출권 무상할당의 단계적 폐지 113

    2. 탄소국경조정제도 적용 면제 여부 116

    3. 탄소국경조정제도 인증서 (CBAM 인증서) 117

  제3절 탄소가격제도의 구체화 118

    1. 탄소가격제도의 의의 118

    2. 법제적 대응방안 121

 

제5장 결론 및 시사점 / 131

 

  참고문헌 139