한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 지방분권 및 재정분권의 필요성

○ 분권이란 국가와 지방자치단체 사이에서 권한을 합리적으로 배분하는 것을 의미하며, 우리의 경우와 같이 대부분의 권한이 중앙에 집중된 국가에서는 중앙정부의 권한을 지방자치단체에 이전하는 것을 주된 내용으로 분권에 대한 논의가 이루어지고 있음  

○ 분권을 통해 지방자치단체는 자치행정의 영역 내에서 자율적이고 지역의 실정에 부합하는 행정을 실행할 수 있으며, 주민은 보다 넓은 범위에서 지방자치단체의 정책결정 및 집행과정에 참여할 수 있음

○ 현 정부를 포함한 민주화 이후 모든 정부에서 지방분권은 국정과제로 채택되었으며, 이를 위해 최근 「지방이양일괄법」 제정 및 지방소비세 확대 등 분권의 기초로서 지방자치단체의 사무 및 재정권한을 확대하기 위해 입법정책적 노력이 행해지고 있음

▶ 지방재정의 한계 및 교부금 제도의 중요성

○ 지방자치단체가 자신의 사무를 성공적으로 수행하기 위해서는 적절한 재정이 담보되어야 함. 그러나 현재 전체 조세수입에 있어서 지방세의 비율은 상당히 낮은 수준이며, 이로 인해 국가재정에 대한 지방자치단체의 의존도가 높음

○ 또한 개별 지방자치단체의 재정자립도는 큰 차이를 나타내고 있으며, 이는 전체 국민에 대한 공공행정서비스의 불균형을 초래할 수 있음

○ 이와 같은 문제를 해결하기 위해 국고보조금, 지방교부세, 시․도비 보조금, 조정교부금, 지역상생발전기금, 국가균형특별회계 등의 지방재정조정제도를 운영하고 있음. 그 중에서 지방교부세와 조정교부금은 특정한 목적의 정함이 없이 지방자치단체에 이전되기 때문에 지방자치단체의 재원 확충을 위해 매우 중요하며, 그 배분 과정에서 지방자치단체의 재정력을 고려함으로써 지방자치단체 간 재정력을 조정하는 기능을 동시에 수행하고 있음

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 헌법상 자치행정의 보장

○ 헌법 제117조에 의해 자치행정은 헌법적으로 보장되고 있으며, 그 내용으로는 지방자치단체의 존립의 보장, 제도적 보장, 주관적 법적 지위의 보장 등이 있음

○ 제도적 보장으로부터 지방자치단체는 지역의 사무에 대해 전권(全權)을 가지며, 자신의 사무를 자기책임 하에 수행하여야 함. 그리고 이러한 원칙들로부터 지방자치단체에게는 재정고권 및 사무의 수행에 적절한 재원이 보장되어야 함

▶ 지방재정건전성의 개념

○ 현행 법령은 재정건전성의 개념에 대해 명시적으로 정의하고 있지 않지만, 재정건전성의 개념은 일반적으로 재정의 운영, 특히 지출의 측면과 관련하여 사용되며 재정의 효율성 확보 및 통제와 관련한 문제에 중점을 두고 있음

○ 그러나 지방재정에 있어서 재정건전성의 개념은 단순히 재정운영의 효율성 및 통제에 국한되지 않고, 헌법과 법률을 통해 귀속된 사무를 성공적으로 수행하기 위한 재원의 확보에 관한 내용을 포함하여야 함

○ 특히 헌법상 보장된 자치권의 내용을 고려할 때 지방자치단체의 재정이 건전한지에 대한 평가는 지방자치단체가 자신의 사무를 스스로 수행할 수 있을 정도로 충분한 재원을 가지고 있는지에 대한 물음에서부터 출발하여야 함

▶ 현행 교부금 제도의 목적과 유형

○ 교부금 제도와 관련한 법령의 규정에 의하면 교부금은 ‘지방자치단체의 재원 확충’ 및 ‘지방자치단체 간 재정력 격차 조정’에 주된 목적을 두고 있음 

○ 현행 교부금 제도로는 지방교부세와 시․군 조정교부금, 자치구 조정교부금이 있으며, 지방교부세는 「지방교부세법」, 조정교부금은 「지방재정법」 및 지방자치단체의 조례를 통해 구체화되고 있음

○ 지방교부세는 보통교부세, 부동산교부세, 소방안전교부세, 특별교부세로 구분됨. 보통교부세는 기준재정수입액과 기준재정수요액의 비교를 기초로 교부되며, 기준재정수입액과 기준재정수요액을 산정함에 있어서 지방세 징수실적 및 각종 경비절감 실적 등의 자체노력이 고려됨 

○ 부동산교부세는 재정여건, 사회복지, 지역교육, 부동산 보유세 규모에 따라 교부되며, 소방안전교부세는 소방 및 안전과 관련한 목적을 위하여 교부됨. 그리고 특별교부세는 보통교부세의 산정에서 도출할 수 없는 재정수요, 재난 등으로 인한 특별수요 및 국가적 장려사업 등을 위해 교부됨

○ 시․군 조정교부금과 자치구 조정교부금은 일반조정교부금과 특별조정교부금으로 구분되며, 일반조정교부금은 지방교부세의 유형 중 보통교부세, 특별조정교부금은 특별교부세와 유사함

▶ 일본 지방교부세 및 독일 재정조정제도

○ 일본은 지방교부세 제도를 운영하고 있음. 특징적인 점은 우리 지방교부세와 달리 일본은 지방교부세를 단순히 보통교부세와 특별교부세로 구분하여 운영하고 있으며, 보통교부세의 기준재정수요액 산정에 있어서 교육비와 경찰비를 고려하고 있음. 이는 현행 지방교부세 개편 및 향후 자치경찰제 시행에 따른 지방교부세 개편에 있어서 일정한 시사점을 제공함

○ 독일의 재정조정제도는 연방과 주 사이에서 행해지는 연방재정조정제도와 주와 지방자치단체 사이에서 실행되는 지방재정조정제도로 구분됨. 독일은 우리의 헌법에 해당하는 연방 「기본법」과 개별 주의 「헌법」을 통해 재정조정제도를 규율하고 있으며, 주 사이에서 수평적 재정조정제도를 실행하여 주간 재정력 격차를 조정하고 있다는 점이 특징적임. 또한 일반보충교부금의 배분에 있어서 재정수입과 재정수요 외에 다른 요소들을 고려하지 않음

▶ 현행 교부금 제도의 문제점과 개선 방안

○ 지방교부세의 개별 유형 간 연계성이 부족하기 때문에 그 유형을 단순화할 필요가 있으며, 지방교부세의 본질적인 목적의 달성을 위해 보통교부세는 단지 개별 지방자치단체의 재정수요와 재정수입을 기초로 교부되어야 함. 만약 그 교부과정에서 자체노력 등을 고려하여 지방재정의 효율적 운영을 유도하고자 한다면 「지방교부세법」 제1조의 개정이 요구됨

○ 재정여건 및 다른 기준들을 근거로 교부되는 부동산교부세는 보통교부세에 통합하거나 지방세로 이전하는 것이 적절하며, 특정한 목적이 정해져 있는 소방안전교부세도 지방교부세의 본질에 부합하지 않기 때문에 보통교부세에 통합하거나 지방세로 이전하여야 함. 특별교부세의 경우에는 교부권자의 재량을 필요최소한으로 축소하여야 하며, 그 목적을 재난 등 특별한 재정수요로 제한하여야 함

○ 국가의 기본질서를 규율하는 헌법의 특성에 비추어 국가와 지방자치단체 간의 재정질서도 헌법적으로 규율되어야 함. 다만, 재정조정제도와 관련하여 헌법에는 목적과 원칙 등 일반․추상적인 내용들이 규율되어야 하며, 구체적인 내용들은 법률을 통해 규율되어야 함

○ 독일의 재정조정제도는 총 4단계로 구분되며, 각 단계의 재정조정은 전 단계의 재정조정의 결과를 보충하는 것을 내용으로 함. 우리의 경우도 조세수입의 배분을 단계별로 구성할 수 있음. 예컨대 1단계 국가와 지방자치단체 간 조세수익고권 배분, 2단계 지방교부세, 3단계 국고보조금 등으로 형성이 가능하며, 이 경우 독일의 「재정조정법」 및 「재정조정기준법」과 같이 전체 재정조정제도의 일반적인 원칙과 절차를 규율하는 법률의 제정이 고려될 수 있음

 

Ⅲ. 기대효과

○ 재정조정제도 및 교부금 제도 등에 관한 연구를 위한 주요 법적 쟁점 제시

○ 일본 지방교부세 및 독일 재정조정제도에 관한 최신 자료 제시

○ 재정분권 및 지방재정건전성 관련 정책 등에 대한 방향 제시

○ 교부금 제도 관련 법령 개정 시 참고자료 제시

제1장 서 론 / 23

  제1절 연구의 필요성 및 목적 25

    1. 연구의 필요성 25

    2. 연구의 목적 28

  제2절 연구의 범위와 방법 29

 

제2장 자치행정의 보장과 지방재정의 한계 / 31

  제1절 헌법상 자치행정의 보장 33

    1. 정치적․법적 의미로서 자치행정 33

    2. 분권국가에서 자치행정의 기능 34

    3. 자치행정의 헌법적 보장 35

  제2절 재정고권과 적절한 재정확보의 보장 39

    1. 재정고권의 개념과 유형 39

    2. 지방자치단체의 적절한 재정확보의 보장 40

  제3절 지방재정건전성의 개념과 지방재정의 한계 42

    1. 자치행정에 있어서 재정건전성의 개념 42

    2. 지방재정의 한계 44

 

제3장 현행 교부금 제도의 운영 현황 / 53

  제1절 교부금의 목적과 기능 55

    1. 자주재원의 확충 55

    2. 지방자치단체 간 재정력 격차 완화 56

  제2절 지방교부세의 유형과 배분 기준 57

    1. 보통교부세 58

    2. 특별교부세 61

    3. 부동산교부세 62

    4. 소방안전교부세 62

  제3절 조정교부금의 재원과 배분기준 63

    1. 시․군 조정교부금 63

    2. 자치구 조정교부금 65

 

제4장 주요 국가의 재정조정제도 / 67

  제1절 일본 지방교부세 69

    1. 지방재정의 현황 69

    2. 지방교부세의 목적과 기능 72

    3. 지방교부세의 유형과 배분기준 73

  제2절 독일 재정조정제도 76

    1. 개 관 76

    2. 연방재정조정제도 76

    3. 지방재정조정제도 90

  제3절 소 결 92

 

제5장 지방교부세 및 조정교부금 관련 법제의 개선 방안 / 95

  제1절 지방교부세의 문제점과 개선 방안 97

    1. 지방교부세 법정률 및 국고보조금과의 관계 재검토 97

    2. 재정조정의 목표 설정 98

    3. 재정조정의 원칙 규율 99

    4. 지방교부세 유형의 단순화 100

    5. 개별 지방교부세의 개선 방안 100

  제2절 조정교부금 제도의 개선 방안 104

    1. 일반조정교부금 배분기준의 개선 방안 104

    2. 지방재정법 개정을 통한 통일적 기준 규율 106

    3. 특별조정교부금의 개선 방안 107

  제3절 현행 법체계 재정립 방안 108

    1. 재정조정제도의 헌법적 규율 방안 108

    2. 가칭 「재정조정절차법」 제정 필요성 110

 

제6장 결 론 / 113

 

참고문헌 119