한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 연구배경

○ 우리나라는 장기간 저출생 현상으로 인한 인구감소를 겪고 있으며, 동시에 수도권으로의 인구집중은 지역의 인구유출과 그에 따른 지역 쇠퇴를 가속화시키고 있음 

- 지역인구의 감소 및 지역경제의 쇠퇴는 지역 내 경제, 사회, 문화, 정치 등 영역의 활력 저하와 공동체기능의 약화를 초래함

○ 물질적 풍요에 초점을 맞추었던 과거와 달리 정신적·정서적 풍요에 대한 요구가 확대되어 경제·사회·문화 등 다양한 인간의 활동영역 중 문화의 중요성은 오늘날 더욱 커지고 있음

○ 그동안 문화가 개인의 삶의 질에 미치는 영향에 대한 인식을 기초로 지역 간 문화격차를 해소하고 지역 주민의 문화향유권을 보장하기 위한 정책이 전개되어 왔으나, 수도권과 비수도권 간, 도시와 농촌간 등 지역 간 문화격차의 문제는 여전히 과제로 남아있음 

○ 지역 간 문화격차는 지역주민의 문화적 소외감을 유발하여 젊은 층 인구가 수도권 및 도시 지역으로 유출되는 현상을 야기할 수 있으며, 인구가 과소·고령화된 지역의 경우 문화기반이 더욱 약화되고 지역의 활력이 감소하게 되어 지역 간 문화격차는 지방소멸 문제를 더욱 악화시키는 악순환의 고리를 형성하게 됨 

○ “지역 간 문화격차를 해소하고 지역별로 특색있는 고유의 문화를 발전시킴으로써 지역주민의 삶의 질을 향상시키고 문화국가를 실현”하기 위하여 ｢지역문화진흥법｣이 제정되어 시행 중에 있으나 현실적으로 그 입법목적을 달성하지 못하고 있는 상황임 

- 지역 간 문화격차의 문제는 지역의 인구와 경제상황 등 구조적인 요인이 복합적으로 작용하기 때문에 단순히 법제 개선만으로는 모든 문제가 해결된다고 할 수 없지만, ｢지역문화진흥법｣을 비롯하여 지역 간 문화격차 해소를 위한 현행 법제를 평가하고 문제점을 확인하여 법제도적 측면에서 지역 간 문화격차를 좁힐 수 있는 제도적 기반을 마련하는 것이 요구되는 시점임

▶ 연구목적

○ 본 연구는 지역 간 문화격차 해소를 위한 현행 법제의 문제점을 분석하고 개선방안을 도출하는 것을 목적으로 함

- 먼저 기초적 논의로서 지역 간 문화격차의 의미와 해소 필요성을 법적·정책적 측면에서 검토하고, 지역 간 문화격차의 실태와 전망을 살펴본 이후, 지역 간 문화격차의 주요 요인으로 작용하는 문화인프라로서 문화시설과 문화인력에 대한 법제 현황과 한계를 분석하고, 법제 개선방안을 제시함

Ⅱ. 주요 내용

▶ 지역 간 문화격차의 의미와 실태

○ 지역 간 문화격차란 개인이 거주하는 지역적 환경에 의해 문화에 대한 접근과 이용이 제약되는 것을 말함 

- 한 사회에서 각 구성원들에게 주어지는 문화의 접근 및 향유기회가 불평등하게 배분되는 현상, 즉  교육수준, 소득, 거주지 등 다양한 요인에 의해 문화에 접근하고 향유하는 것이 제약되어 문화에 대한 접근과 향유 기회에 나타나는 격차를 ‘문화격차’라고 할 수 있으며, 문화격차는 개인의 경제적·지역적·신체적·사회적 여건에 따라 발생할 수 있음

○ 지역 간 문화격차를 해소하기 위하여 국가가 정책적으로 개입해야 할 필요성은 크게 규범적 측면과 정책적 측면으로 나누어 볼 수 있음

- 규범적 측면에서는 보편적 인권으로서 모든 사람에게 인정되는 ‘문화적 권리’를 보장하고 헌법의 기본원리로 인정되는 문화국가원리를 실현하며, 우리 헌법 전문에 문화를 비롯한 인간의 모든 생활영역에서의 기회균등에 대한 내용을 담고있는 바 문화 영역에서의 지역 간 불평등 문제를 해결하기 위하여 국가가 개입할 필요성이 인정됨

- 정책적 측면에서는 지역의 문화 활성화는 지역의 경제적·사회적 활력을 제고하고 인구유입을 촉진하여 지역성장을 이루는데 중요한 역할을 한다는 점, 또한 문화격차 해소를 통한 사회적·정치적·경제적 안정과 지역민의 삶의 질 제고를 위해서도 필요하다는 점에서 지역 간 문화격차 해소를 위한 정책적 개입이 요구됨

○ 2023년 기준 지역문화실태조사 결과를 분석한 결과, 현재 우리나라의 수도권-비수도권 간, 도시-농촌지역 간 문화격차가 여전히 존재하고 있는 것으로 확인되며, 비수도권 지역, 농촌지역, 재정자립도가 낮은 지역 등은 상대적으로 문화 여건이 취약한 상황임을 알 수 있음

- 2023년 기준 지역문화실태조사 결과에 따르면, 문화 관련 조례 제정 건 수, 문화 관련 예산 비율, 문화 관련 사업 건 수 등 지표를 포함하는 ‘문화정책’ 지수가 높은 지역은 여타 문화지수 즉, 문화자원·문화활동·문화향유 부문의 지수가 낮은 것으로 나타났으며, 이는 지역 간 문화격차를 해소하기 위해서는 문화정책 분야보다 문화자원, 문화활동, 문화향유 분야에 중점을 둘 필요가 있다는 점을 시사함

▶ 문화시설 관련 법제 현황과 한계

○ 지역 간 문화시설 불균형 현황과 정책적 대응

- 문화인프라의 핵심 요소 중 하나인 문화시설의 확충은 우리나라 문화정책 초기부터 추진되어 온 대표적인 지역 간 문화격차 해소를 위한 정책수단이며, 오랜 기간 국가 주도로 문화시설을 확충해 온 결과 문화시설은 지속적으로 양적 증가 추세에 있으나 지역 간 균형있는 공급과 시민들의 서비스 접근성 측면에서는 여전히 개선 필요성이 제기됨 

- 지역 간 문화격차 해소를 위한 문화시설 확충과 관련하여 정부는 노후화된 문화시설 활용도 증진을 위한 컨설팅 및 재단장 추진, 지역사회의 문화적 특성 분석을 활용한 지역별 문화시설 배치기준 마련, 박물관·미술관·도서관 등 국립 문화기반시설의 지역 이전·건립 등을 추진하고 있음

○ 문화시설 관련 법제 현황과 한계

- 본 연구에서는 문화시설 정책수립 근거법률로 ｢문화기본법｣, ｢문화예술진흥법｣, ｢지역문화진흥법｣, 개별 문화시설 설치·운영 근거법률로 ｢공연법｣, ｢박물관 및 미술관 진흥법｣, ｢도서관법｣, 문화시설 입지 및 설치기준으로서 ｢도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙｣의 주요 내용을 검토하였으며, 그 결과 다음과 같은 한계를 확인함

- 문화시설에 대해 정확한 현황 진단의 전제로서 문화시설의 개념과 범주, 유형분류의 체계성을 확보함으로써 정책대상을 명확히 할 필요가 있음에도 불구하고, 현행문화시설 정책 수립 관련 법제 하에서 ‘문화시설’ 용어에 대한 통일적 개념이 부재하고, ｢문화예술진흥법｣, ｢지역문화진흥법｣ 및 국토계획법령 등에서 사용되는 문화시설의 용어의 개념범주가 일관성이 결여되어 있으며, ‘문화시설’과 ‘생활문화시설’ 간 유형분류의 체계성이 부족함

- 지역 간 문화격차 해소를 위해서는 현황을 객관적으로 파악하고 이를 바탕으로 정책수립 및 의사결정을 내릴 수 있어야 함에도 불구하고, 현행 법률상 ｢문화예술진흥법｣에 따른 실태조사 대상, 그리고 매년 문화체육관광부가 작성하는 전국 문화기반 시설총람 대상 모두 일치하지 않아 문화시설과 생활문화시설 현황 자료를 통계적으로 정확하게 파악하기 어려운 상황이며, 결국 문화시설 및 생활문화시설 확충 및 접근성을 확보하기 위한 정책 수립에 제약으로 작용할 우려가 제기됨

- 문화시설이 각각 법률에 근거하여 분절적으로 관리·운영되는 현 상황은 실제로 지역 주민들이 생활권에 기반하여 문화 서비스를 향유할 수 있도록 하기 위한 수요자 중심의 문화시설 연계·활용 정책의 수립에 제약요인으로 작용하고 있으며, 광역적 문화기반시설과 생활문화시설 간 정책연계도 어렵게 함 

▶ 문화인력 관련 법제 현황과 한계

○ 지역 간 문화인력 불균형 현황과 정책적 대응

- 최근 데이터에 따르면, 예술 활동 증명 예술인 중 35.92%가 서울특별시에, 24.87%가 경기도에 거주하고 있으며 그 외의 지역은 1~5%대 수준에 머무르고 있는 것으로 나타났고, 지역별 전문예술법인·단체의 경우 서울 외에 경상남도, 경기도, 부산광역시 순으로 많은 예술법인·단체가 활동하고 있는 것으로 나타났지만 공연예술 분야의 경우 서울 및 수도권이 전체의 54.2%를 차지하는 것으로 확인됨

- 이에 대해 정부는 예술인에 대해서는 예술인의 안정적 창작여건 조성, 지역 공연·전시의 창작·제작·유통 지원 및 지역 공연예술 단체 지원, 국립예술단체 지역 이전 등을, 문화분야 전문인력에 대해서는 지역문화 전문인력 양성 및 일자리 연계, 문화기획자 양성교육 및 문화기반시설 종사자 재교육 등을 추진하여 지역 내에서 양질의 문화서비스 제공 기반을 마련하고자 함

○ 문화인력 관련 법제 현황과 한계

- 본 연구에서는 문화예술 및 지역문화 진흥 관련 법률로 ｢문화기본법｣, ｢문화예술진흥법｣, ｢지역문화진흥법｣, 예술인 복지 및 권리보장 관련 법률로 ｢예술인 복지법｣, ｢예술인의 지위와 권리의 보장에 관한 법률｣, 문화분야 전문인력 관련 법률로 ｢공연법｣, ｢박물관 및 미술관 진흥법｣, ｢도서관법｣, ｢문화예술교육지원법｣의 주요 내용을 검토하였으며, 그 결과 다음과 같은 한계를 확인함

- 현재 지역에서 활동하는 예술인 및 예술단체에 대해서는 지역문화재단 보조사업 중심으로 단기적이고 일회성 위주의 창작활동 지원이 이루어지고 있다는 점과 지속적으로 이들이 지역에 정착할 수 있도록 제도적 뒷받침이 필요함에도 불구하고, 지역 예술인의 양성이나 정착지원에 관한 법적 기반이 부재함 

- 지역 문화예술 생태계 활성화를 위해 지역문화 프로그램을 전문적으로 기획·개발·운영하는 인력 양성의 중요성이 강조되고 있으나, 현행법상 지역문화전문인력의 양성 및 배치와 관련하여 실질적이고 실효성 있는 규정을 갖추고 있지 못하며 지역 내 수요 파악 없이 형식적으로 양성사업이 실시되고 있다는 점이 문제로 제기됨 

- 지역 내 문화인력 부족 현상의 원인으로 지역 예술대학 및 예술분야 학과 통·폐합 문제가 지적되고 있으며, 지역 예술대학은 지역 내에서 활동하는 문화인력을 지역사회에 공급하는 핵심 기반이라고 할 수 있음에도 불구하고, 현행 법제는 지역 문화인력 양성 및 수급과 관련한 정책을 마련함에 있어서 예술대학과의 협력 및 연계를 추진할 수 있는 법적 기반이 부재함

▶ 지역 간 문화격차 해소를 위한 법제 개선방안

○ 문화시설 관련 법제의 개선방안

- 여러 법에서 다양한 맥락으로 사용되고 있는 문화시설의 법적 개념과 유형을 재정립하고, 문화시설 관련 법제의 일관성 있는 개선이 필요함. ‘문화시설’ 개념을 포괄적으로 정의하되 문화시설의 기능과 이용주체를 기준으로 전문문화시설과 생활문화시설로 하위유형을 구분할 것을 제안함 

- 문화시설의 균형적 배분을 위해서는 공급현황을 정확히 파악하고 지역주민 입장에서 문화시설에 대한 수요를 파악할 필요가 있으므로, 문화시설 분류체계의 개편을 토대로 지역 내 문화시설 현황을 면밀히 확인할 필요성이 있음 

- 지역 내 문화시설 설치 및 운영에 대한 종합적 관점의 계획 수립이 가능하도록 현행 규정을 개정하고, 문화시설 설치 이후 노후화 정도와 인력활용 현황 등 문화시설 운영현황을 모니터링할 수 있도록 규정을 마련하며, 생활문화시설의 경우 설치 및 운영 현황 파악을 위한 인증제도 도입을 검토할 수 있음

- 문화시설과 생활문화시설을 포괄하는 (가칭) 문화시설 설치 및 운영에 관한 법률 제정을 검토할 필요가 있으며, 통합법제 하에서 전문문화시설과 생활문화시설에 대한 규율이 이루어지도록 하고 각 문화시설의 배치기준, 설치기준, 운영 및 관리, 시설 간 협력에 관한 사항 등을 정할 필요 있음

○ 문화인력 관련 법제의 개선방안

- 지역 기반의 문화인력을 양성하고 이들이 지역에 정착할 수 있도록 지원근거를 마련할 필요가 있음

- 지역문화전문인력의 역할과 기능을 명확히 하고 다른 문화분야 전문인력이 관계 기관에 배치되는 기준을 참고하여 생활문화시설 또는 생활문화시설 중 국가 또는 지방자치단체가 설치하는 생활문화센터에는 지역문화전문인력 교육을 받은 자가 배치되도록 하는 방안을 고려하여야 함

- 지역 내 예비예술인(예술대학 학생)과 지역예술인의 양성을 위해 국가와 지방자치단체가 지역 예술대학과의 협력체계를 구축할 수 있도록 지역과 대학 간 지역문화 활성화를 위한 협력사업의 추진 근거를 명문화할 필요 있음

Ⅲ. 기대효과

▶ 지역 간 문화격차를 해소하는데 있어 현행 법제의 한계를 체계적으로 검토함으로써 향후 지역 간 문화격차 해소를 위한 정책을 설계할 때 참고할 수 있는 자료를 제공함 

○ 문화시설의 확충 및 문화인력의 배치와 같은 지역 주민의 문화인프라에 대한 접근성 제고를 위해 필요한 법적 장치들을 구체화함으로써 향후 정부의 문화격차 해소 정책이 보다 실효성 있게 추진될 수 있는 기반을 마련함 

▶ 지역 간 문화격차 해소와 관련하여 기존 연구에서 상대적으로 미진하게 다루어진 법제적 관점을 제시하는 학술적 의의를 가짐 

○ 지역 간 문화격차 문제를 법적 관점에서 검토함으로써, 문화행정 및 문화정책 등 인접 학문분야와의 학제적 연계를 촉진하고, 향후 관련 분야의 연구 확장을 위한 단초를 제공함

요 약 문 01

Abstract 09

제1장

서 론 / 23

제1절 연구배경 및 목적 25

1. 연구배경 25

2. 연구목적 28

제2절 연구범위 및 방법 29

1. 연구범위 29

2. 연구방법 30

제3절 선행연구 검토 및 본 연구의 차별성 31

제2장

지역 간 문화격차의 의미와 실태 / 35

제1절 지역 간 문화격차 해소의 필요성 37

1. 지역 간 문화격차의 의미 37

2. 지역 간 문화격차 해소의 필요성 39

제2절 지역 간 문화격차의 실태와 전망 43

1. 2023년 기준 지역문화실태조사 결과 분석 43

2. 소결 및 향후 전망 55

제3장

문화시설 관련 법제 현황과 한계 / 59

제1절 지역 간 문화시설 불균형 현황과 정책적 대응 61

1. 문화시설 확충 현황 61

2. 정책적 대응 67

3. 소결 75

제2절 문화시설 관련 법제 현황 77

1. 문화시설 정책수립 관련 법률 77

2. 개별 문화시설 설치 운영 관련 법률 87

3. 문화시설 입지 및 설치 기준 96

제3절 문화시설 관련 법제의 한계 98

1. 문화시설 관련 개념 및 유형분류의 체계성 부족 98

2. 문화시설 실태조사의 분절성과 종합적 파악의 곤란 102

3. 문화시설 연계 활용 및 관리체계에 대한 법적 기반 미비 105

제4장

문화인력 관련 법제 현황과 한계 / 107

제1절 지역 간 문화인력 불균형 현황과 정책적 대응 109

1. 문화인력의 구성 109

2. 지역 간 문화인력 불균형 현황 110

3. 정책적 대응 118

4. 소결 121

제2절 문화인력 관련 법제 현황 123

1. 문화예술 및 지역문화 진흥 관련 법률 123

2. 예술인 복지 및 권리보장 관련 법률 125

3. 문화분야 전문인력 관련 법률 127

제3절 문화인력 관련 법제의 한계 131

1. 지역 기반 문화인력의 양성 및 정착을 위한 법적 기반 부재 131

2. 지역문화전문인력 양성정책의 체계성 부족 및 실효성 파악의 한계 132

3. 예술대학 등 지역 교육기관과의 협력 근거 부재 134

제5장

지역 간 문화격차 해소를 위한 법제 개선 방안 / 135

제1절  문화시설 관련 법제의 개선방안 137

1. 문화시설의 법적 개념 및 유형분류 재정립 137

2. 문화시설 실태조사 일원화를 통한 정책자료의 정확성 확보 141

3. 문화시설 연계 활용 및 운영 모니터링 제도 도입 142

4. 문화시설 설치·운영에 관한 통합적 법제 기반 마련 145

제2절 문화인력 관련 법제의 개선 방안 148

1. 지역 기반 문화인력 양성 및 정착지원 근거 마련 148

2. 지역문화전문인력 양성정책의 실효성 확보 150

3. 지역과 예술대학의 협력 규정 도입 152

제6장

결론 / 153

참고문헌 159