한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 북한의 적대적 2국가론 발표와 국내법제 정비의 필요성

○ 북한이 2023년 노동당 전원회의와 2024년 최고인민회의에서 시정연설을 통해 기존에 합의되어 온 남북관계로서 '1민족 1국가'에 기초한 특수관계를 부정하고 "적대적 2국가"로 규정함에 따라 남북한이 별개의 국가라는 입장을 관철하고자 하는 태도를 견지하고 있음. 이에 북한은 특단의 사정이 없는 한 남한에 대하여 외국과 같은 정치적·법적 취급을 할 것으로 보이므로 이에 관련한 국내법제의 정비가 필요함

  

▶ 2국가론에 대한 국내현황

○ 이전까지 남북관계에 대해 국내에서 특수관계를 부정하는 경우는 거의 없었으나, 북한이 2국가론을 제기한 이후 이를 받아들이고 그에 대한 준비를 하여야 한다는 일부 주장과 우리 헌법상 용인할 수 있는 범위를 벗어난 것이므로 수용이 불가하다는 입장이 대별되고 있음

○ ‘적대적 2국가론’에 대하여 현 정부는 이를 정면으로 반박하고 있지는 않으나 그 실질에 있어서는 동의하지 아니하고, 남북간 평화관계 구축을 통해 점진적인 민족통일을 추진하겠다는 입장인 것으로 보임

  

▶ 2국가론에 대한 법적 검토의 필요성

○ 우리의 공식적 통일방안인 "민족공동체 통일방안”은 제1단계로서 남북의 화해･협력을 제2단계로서 “남북연합”, 제3단계로서 “단일국가”로 구성하고 있으므로 남북간 대화와 협력 및 교류는 정책적으로 견지되고 추진될 수 밖에 없음

○ 북한발 2국가론을 부정할 수 있는 논리와 근거를 법적 측면에서 사전에 검토해 두어야 추후 남북회담에서 활용할 수 있을 것이므로, 2국가론을 수용할 경우와 수용하지 않을 경우를 상정하여 관련 사안에 대한 전반적인 법적 검토가 필요함

  

Ⅱ. 주요 내용

▶  2국가론에 대한 배경과 북한법제 검토

○ 2국가론 제기 배경과 남북특수관계

- 북한에서 제기된 적대적 2국가론의 상황은 통일전 동독의 상황과 유사성을 가진다고 볼 수도 있으나, 정치적 상황이나 헌법상 영토조항의 의미, 국가 형태 등 우리나라와 다른 점이 많음

- 또한 관련 법리적 문제 역시 간단하지 않다는 점에서 우리의 독자적인 대응논리를 구축하기 위한 “적대적”관계 해소와 “2국가”관계에 대한 법리적 검토가 필요함

○ 북한 헌법의 검토

- 북한 헌법은 제정 당시 통일에 관한 직접적인 조항이 부재하였으나 분단에 대한 부정을 통해 통일지향성을 규정하는 형태였고, 1972년 헌법과 2019년 개정 헌법까지 서문을 통해 조국통일이 헌법적 사명이자 국가의 본질적 목표임을 규정하는 형태를 보였음

- 2024년 이후로는 김정은에 의해 북한 헌법상 존재하는 ‘북반부’와 ‘자주, 평화, 민족대단결’ 표현을 삭제할 것이 지시됨에 따라 남북관계의 프레임을 적대적 2국가 관계로 새롭게 정립하고자 하는 모습을 보임

○ 북한 조선노동당 규약의 검토

- 2016년 노동당 규약에 따르면 당 규범차원에서 민족과 통일을 강조하였다는 평가가 가능하였으나, 2021년의 경우 노동당 규약의 통일관련 규정의 변화로 정체성에 있어 민족이 아닌 국가 대 국가의 프레임으로서의 전환을 의미하여 남북관계의 변화를 제시한 것으로 볼 수 있음

○ 북한 법률의 검토

- 북한에서 통일 내지 남북관계에 관한 사항을 포괄적으로 규율하는 기본법이라 할 만한 것은 존재하지 않으나, 김정은 정권에 들어 북한 전체 법률의 60% 이상이 정비되고 있다는 점을 감안할 때 추후 남북간 교류와 협력이 정상화 된다면 그 관계에 있어서도 남북 상호간에 구속력 있는 법제의 마련 필요해보임

○ 북한의 교시 및 합의서에 대한 검토

-김정은 시대에 들어 통일에 관한 교시의 방향이 통일에 부정적인 방향으로 바뀌었고, 남북합의서와 관련하여서도 북한은 2국가론을 주장하며 이를 폐기한 것으로 발표하였음

- 현재로서는 북한의 이러한 일방적 합의서 폐기에 대해서 법적 책임보다는 도의적 책임이나 정치적 책임 등을 추궁할 수 있을 뿐이므로 남북교류협력이 국제사회 다자가 참여하는 틀 속에서 묶여야 할 필요성이 제기됨

   

▶ 2국가론에 대한 법적 검토

○ 헌법상 검토

-헌법 제3조는 분단상태에서 영역의 온전성을 회복하라는 통일을 명령하는 조항으로 볼 수 있으며 통일과정과 그 이후 우리 공동체의 영속성을 위해 필요한 규정임. 헌법 제4조는 통일 과정과 방법 및 원칙에 관한 준엄한 사명을 규정한 것으로, 남북 분단을 인식하고 분단의 종식을 이념과 목적으로 함

-과거에는 제3조와 제4조를 문언적 해석에 입각하여 상호 모순된다는 입장이 있었으나 최근에는 이를 조화적으로 해석할 필요가 있다고 보고 있음

- 남북관계에 관한 기본규범은 남북이 처한 국내외적 정치상황과 함께 헌법전문을 비롯하여 통일에 관한 제조항의 취지를 종합적으로 해석하여야 함

○ 국내법률상 검토

-"남북관계발전법"은 남북관계에 있어 통일을 지향하면서 잠정적으로 형성되는 특수관계로 정립하고 있으며, 분단국가의 특수성에 대한 고려를 반영하고 있기 때문에 특수관계에 대한 법적용과 해석이 유동성을 가짐

-"남북교류협력법"은 "남북관계발전법"에서 정한 관계 내에서 교류와 협력을 하기 위한 절차법으로 "남북관계발전법"과 특별법의 관계에 있으며, 교류협력에 관한 절차뿐만 아니라 체계, 거래의 원칙 등을 함께 규율하고 남북관계가 특수한 형태의 관계에 있음을 토대로 법률을 구성하고 있음

-기타 법률인 “남북협력기금법”, “통일교육 지원법”에서는 "남북관계발전법"과 "남북교류협력법"에 나타난 특수관계를 기초로 남북관계를 형성한 구체적 규정을 두고 있음

○ 국제법상 남북관계와 국가승인에 대한 검토

- 남북은 각각 유엔에 가입해 있는 만큼 국제사회에서 별개의 국가로 인정받고 있으며 외국과 수교를 맺고 독자적인 국제법 주체로서 활동하고 있으므로, 북한의 2국가론은 적어도 국제사회에서 특히 북한과 수교를 맺고 있는 국가에 있어서는 인정받을 수 있는 부분이 있다는 사실에 주의하여야 함

- 또한 한반도 주변의 정세변화나 남북관계의 획기적 변화의 발생을 대비하여 분단국가론에 따라 남북관계를 해석해 나가는 것에 대한 근본적인 검토가 필요함

○ 통일 이전 동서독의 사례 검토

-동서독기본조약의 동독과 서독의 분리 및 독립을 인정하는 규정으로 인해 양 당사자 간의 관계를 어떻게 설정할지에 관한 문제가 대두되었음. 이에 대하여 동독 당국은 양 측간의 관계를 독립된 국가 간의 관계로 설정한 반면, 서독 정부는 시종일관 ‘상호 독립된 국가 간’의 관계가 아닌 특수한 관계로 파악하였음

-이를 통해 볼 때, 우리 정부도 북한 측 주장과는 별개로 종래와 같이 특수관계라는 입장을 계속 관철하는 것이 가능하다고 사료되며, 특수관계라는 기존의 입장에 따른 조치들 역시 계속 유지해 나아가야함

  

▶ 2국가론에 대한 대응과제

○ 2국가론에 대한 대응의 기본방향

-현재와 같은 남북관계 대립기에서 우리 정부가 ‘적대적 2국가론’ 등에 대하여 동조하는 것은 평화통일을 지향하는 대한민국 헌법에 위배됨. 그러나 남북 당국간 직접적인 논쟁으로 이어지는 것도 우리 측에서 별다른 실익이 없다고 할 수 있으므로, 북한 측이 주장하는 2국가론에 대한 직접적인 논쟁에 휘말리지 않으면서 종래와 같은 특수관계론을 지속적으로 관철할 필요성이 존재함

-남북관계 안정기에서는 북한당국이 대외적으로는 여전히 2국가론을 고수하면서도 남북 간 대화와 교류협력이 제한적으로 시행될 가능성도 존재하므로, 정부 차원에서는 향후 관계 개선 시 이에 대응할 정책방안을 설정할 필요성이 있음

-남북교류협력기에서는 우리 측의 특수관계론과 북한 당국의 2국가론이 상호 충돌할 가능성이 높아지므로, 남북교류협력상 자주 지적되는 통행, 통관, 통신 문제에 대한 입장충돌이 발생하는 문제에 대하여 논의가 이루어질 필요성이 있음

○ 남북대화(회담)의 예상 쟁점

-남북간 상황변화에 따라 대화가 재개될 경우 남북합의를 어떻게 제도화해 나갈 것인지와 새롭게 남북합의서를 체결한다면 그 법적 규범력은 어떻게 확보할 것인지, 법적 효력은 무엇에 준하여 볼 것인지가 문제될 수 있음

-기존 남북한 합의사항과 합의서의 효력에 있어서는 그 합의서의 명칭은 무엇으로 해야 하는지, 그 법적 성질이 조약에 해당하는지와 같은 문제도 발생할 수 있으나, 이보다는 북한과의 관계에 있어서 기존의 주요한 합의서의 법적 구속력을 실질적으로 높이는 것이 우선적 과제임을 고려하여야 함

○ 대응과제

-현재 상황에서 남북교류협력이 실시되지 못하여 관련 법률의 필요성이 당장 크지 않더라도 북한의 2국가론에 대응하기 위한 차원에서 우리 측 법률들의 체계를 유지하고 법제정비 방안을 미리 준비할 필요가 있음

-북한의 2국가론에 의해 영향이 미칠 수 있는 북한주민 및 북한이탈주민의 법적지위를 보호할 수 있는 방안과 남북경협의 문제와 관련하여 국제 무역 등에서의 불이익에 대응하는 방안을 마련할 필요가 있음

-현재 남북합의서는 "남북관계발전법"에 따라 헌법상의 조약과 구분되는 별도의 법적 문서로서 취급됨으로 인해 국내법적 효력을 발생하는 문제와 관련하여서 명확하지 않다는 문제가 존재함

-남북관계가 국가 대 국가의 관계가 될 경우 남북간의 경계는 국경으로 변경되어야 하고 특히 북한이 주장하는 적대적 관계가 해소되지 않는 경우 교전국관계를 명확화하게 된다는 점에서 한반도의 정전체제가 더욱 확고해질 수 있다는 우려가 있음

-현행 헌법이 남북통일에 대한 헌법적 명령을 하고 있다는 점에서 북한의 2국가론을 수용하게 되면 우리 헌법의 명령에 반하는 결과가 되어 위헌적 통일정책이 될 수밖에 없으므로 헌법개정의 문제가 발생하게 되므로 이에 대한 고민이 필요함

  

Ⅲ. 기대효과

▶ 학술적 기여도

○북한의 2국가론 주장은 기존에 남북관계를 “통일을 지향하는 특수관계”로 설정하던 상황에서 갑자기 벗어나는 주장이라는 점에서 예측하기 어려운 문제 상황임에 따라 이에 대한 정책방향 등에 관한 선행연구가 그동안 거의 진행되지 못하였음. 따라서 향후 남북관계의 법적 문제에 관하여 선도적 연구로서 학술적인 의미가 존재함

○본 연구에서의 문제들은 대한민국 헌법을 중심으로 한 국내법률 뿐만 아니라, 북한법제, 남북합의서, 국제법 등 여러 측면에서의 검토가 필요하고, 정치학･북한학 등 타 학문 영역의 연구도 참고하여 법적 논의를 제공함. 이러한 점에서 해당 연구가 일정한 시사점을 제공할 수 있고, 학제간 융합연구로서도 학술적 가치가 존재함

  

▶ 정책적 기여도

○북한의 이른바 ‘적대적 2국가’ 주장에 대하여 아직 우리 사회와 정부차원의 대응방안 및 입장이 일관되고 명확하게 수립되었다고 보기 어려워 대응방안의 수립이 긴요하므로, 정책적 차원에서도 정부의 통일･대북정책의 수립 및 추진에 기여할 것으로 기대할 수 있음

○정책수립의 기초자료가 될 수 있도록 우리 정부가 헌법의 틀 내에서 합헌적인 대북 정책수립의 방향을 제시하고, 상황별로 적법하면서도 효과적인 대응방안을 제시함

○2국가론의 수용 여부에 대하여 국내에서 상반되는 입장이 존재하는바, 헌법적 수용가능성을 검토함으로써 우리가 상정할 수 있는 입장을 명확히 하고 각 입장에 따른 문제를 사전에 발굴·제시하여 정책의 추진방향과 내용의 틀을 제공할 수 있음. 또한 북한의 대남정책 변화에 대응하기 위한 우리 정부의 대응과제와 시사점을 제공할 수 있음

요 약 문 5

Abstract 11

 

제1장

서 론 / 25

제1절 연구의 배경과 목적 27

1. 연구의 배경 27

2. 연구의 목적 31

제2절 연구의 범위와 방법 33

1. 연구의 범위 33

2. 연구의 방법 33

3. 선행연구와의 차이 34

4. 기대효과 36

 

제2장

2국가론에 대한 배경과 북한법제 검토 / 39

제1절 제기 배경과 남북특수관계 41

1. 제기 배경 41

2. 남북관계 ; 특수관계 44

제2절 북한 헌법의 검토 46

1. 1948년 제헌헌법 46

2. 1972년 헌법과 현행 헌법 46

3. 2024년 이후 47

제3절 조선노동당 규약 50

1. 법적 지위와 의미 50

2. 통일관련 규정의 변화 50

제4절 법률 52

제5절 교시 및 합의서 53

1. 교시 53

2. 남북합의서 54

 

제3장

2국가론에 대한 법적 검토 / 57

제1절 헌법 59

1. 제3조 영토조항 59

2. 제4조 통일조항 62

3. 전문 및 기타조항 64

제2절 국내법률 67

1. 남북관계발전에 관한 법률 67

2. 남북교류협력에 관한 법률 71

3. 기타 72

제3절 국제법상 남북관계와 국가승인 75

1. 국제사회에서 남북관계 75

2. 분단국가로서 남북관계 76

3. 유엔가입과 국가승인 77

4. 남북한의 상호 국가승인 78

제4절 통일 이전 동서독의 사례 검토 80

1. 통일전 동서독의 국가성 논란 80

2. “동서독기본조약” 체결과 국가성 문제 82

3. “동서독기본조약”에서 나타난 상호 관계설정과 시사점 85

 

제4장

2국가론에 대한 대응과제 / 87

제1절 2국가론에 대한 대응의 기본방향 89

1. 남북관계 대립기 89

2. 남북관계 안정기 93

3. 남북교류협력기 95

제2절 남북대화(회담)의 예상 쟁점 100

1. 남북합의 100

2. 기존 남북한 합의사항과 합의서의 효력 101

제3절 대응과제 103

1. 북한에 대한 국내법 규정의 정비방향 103

2. 북한주민 및 북한이탈주민의 법적 지위와 보호 104

3. 남북경협의 문제 104

4. 남북합의서의 법적 성질 105

5. 안보적 문제 107

6. 헌법개정의 문제 107

  

제5장

결 론 / 109

참고문헌 115