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연구보고서

산업진흥법제의 규제혁신을 위한 법제연구
산업진흥법제의 규제혁신을 위한 법제연구
  • 발행일 2021-08-31
  • 페이지 231
  • 총서명 [연구보고] 21-21-3
  • 가격 9,000
  • 저자 박종준
  • 비고 규제혁신법제연구 21-21-3
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Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 연구의 배경
○ 국가경제발전의 핵심동력이 되는 주요 산업분야의 진흥정책을 뒷받침하기 위하여 각종 진흥·촉진·발전·육성·지원·우대 등의 다양한 산업진흥법령이 제정·운용되고 있으며, 새로운 산업진흥법령의 제정도 꾸준히 증가하고 있음 
○ 하지만 산업진흥법령이 본래의 진흥정책에 관한 규율사항 이외에 인허가 등의 각종 규제 절차를 두거나 법정 요건이 지나치게 까다로워 오히려 차별적인 진입장벽으로 작용하고 있다는 지적이 지속적으로 제기되고 있음
○ 진흥·촉진·발전·육성·지원·우대 등의 산업진흥법령이 규제법과 무관하다는 규범적 차원에서의 단순한 발상에서 벗어나 현행 산업진흥법령상에 명시적으로 또는 암묵적으로 나타나고 있는 규제적 요소를 식별하고 이를 규제법적 차원에서 종합적으로 분석·연구함으로써 산업진흥법령이 본질적으로 지향해야 할 입법목표를 효과적으로 달성할 수 있도록 지원하여야 함
○ 규제개혁을 위한 입법정비의 노력이 지속적으로 전개되어 나가는 과정에서 규제를 직접적인 입법정책상 목표로 추구하고 있는 법률 이외에도 법제도의 표면상 진흥·촉진·발전·육성·지원·우대 등을 내세우고 있으나 그 이면에 규제적 요소가 깊게 자리잡고 있는 각종 진흥법령의 차원에서의 규제적 요소에 대한 문제의식이 증가하고 있음 
○ 하지만 이러한 문제에도 불구하고 산업진흥법령에서의 규제적 요소에 중점을 두고 해당 규제에 대한 세밀한 유형화 연구나 검토가 본격화되지 못하고 있는 상황이며 대부분 개별 산업분야의 규제현장 차원에서 제기되고 있는 민원 수준에서 관련된 이슈들이 파편적으로 다루어지고 있음  
○ 진흥법제의 경우 규제의 당사자가 되는 일반 국민의 권리나 의무에 대한 제한을 규범의 표면에 내세우고 있지 않으며 일정한 급부나 서비스 등을 제공하는데 초점을 두고 있다는 점에서 산업진흥법령에 있어서의 규제적 요소에 대한 검토는 일반적인 규제적 요소에 대한 검토와는 차별화된 분석이 요구될 수밖에 없음 
○ 몇몇 산업진흥법령의 경우 특정 산업분야의 발전을 뒷받침하기 위하여 필요한 행정적·지원정책을 단순히 규정하는 수준을 넘어서서 인허가 등에 기반한 진입규제, 산업당사자나 이해관계자 등에 대한 행위규제, 영업폐쇄조치·과태료·과징금·행정형벌 등의 다양한 제재 및 불이익조치 등을 포함한 사후규제 등에 관한 법적 근거를 담고 있어 명목상 산업진흥법령에 속하는 경우가 빈번한 실정임  
○ 더 나아가 산업진흥법령에서 우수기업이나 업체 등에 대한 우대나 지원 등에 관한 규정을 두면서 그 요건이나 절차 등을 복잡하거나 난해하게 설계함으로써 관련 수범자에게 규제적 요소로 작용하는 등의 다소 복합적인 제도적 함의를 가진 규제문제도 발생하고 있는바, 이처럼 표면으로 드러나지 않는 산업진흥법령상의 규제적 요소도 충분히 존재할 수 있기 때문에 산업진흥법령에서의 규제적 요소에 대한 세밀한 유형화 분석이 필수적으로 요구된다고 할 수 있음
○ 산업진흥법령이 혁신성장의 실질적인 기반으로 자리매김될 수 있도록 하기 위해서는 해당 법령에 내재된 명시적인 규제 또는 그림자 규제를 정확히 파악하여 이를 합리적으로 최소화하기 위한 법제개선이 이루어져야 함 
○ 특히 산업진흥법령에서의 규제적 요소에 대한 합리적인 개선은 규범적 차원에서의 단편적인 접근에 국한되어서는 안되며 실제 규제현장에서 제기되고 있는 다양하고도 상세한 입법수요를 확인하여 이에 대한 객관적이고도 전문적인 분석이 수반되어야 하므로 산업진흥법령의 중장기적 정비을 위한 규제법적 차원의 종합적 검토와 이를 법현실에 접목하기 위한 구체적인 방법론의 검토가 필요함
○ 기존의 규제혁신을 위한 법제도 연구가 일반 법령 전반을 대상으로 규제중복·규제과잉·규제공백·규제지체 등의 문제를 중점적으로 다루어왔다면, 이제는 보다 복잡한 양상을 띄고 있는 규제현실을 감안하여 산업진흥법령이라는 일견 규제법과 무관해 보이는 법제를 중심으로 하여 그 이면에서 수범자에게 실질적인 규제적 요소로 작동하고 있는 사항들을 정확하게 식별하고 이에 대한 유형화를 토대로 체계적인 제도개선방향을 도출하는 법제 연구를 수행할 필요성이 크다고 할 것임
▶ 연구의 목적
○ 개별 산업분야의 진흥을 도모하기 위한 목적에서 활발하게 입법추진되고 있는 진흥·촉진·발전·육성·지원·우대 등의 다양한 산업진흥법령에서 나타나고 있는 규제적 요소를 합리적으로 혁신해 나가기 위한 중장기적 법제개선방향을 모색하고자 함 
○ 산업진흥법령에 내재된 명시적인 규제 또는 그림자 규제를 객관적인 기준에 의거하여 유형화하고 이를 토대로 개별 유형별로 파악되는 각종 규제적 요소에 대한 합리적인 대응방안을 연구함으로써 향후 산업진흥법령의 제개정에 있어서 고려되어야 할 핵심적인 입법과제를 제시하고자 함
 
Ⅱ. 주요 내용
▶ 산업진흥법제에 대한 규제 분석을 위한 일반론
○ 산업진흥법제는 특정 산업 분야의 진흥을 목적으로 제정된 일련의 법률들을 통칭하는 것으로서 일종의 입법형식인 진흥법제 중에서도 산업 분야에 한정된 진흥법제를 의미하는바, 하나의 법체계라기보다는 특정 산업의 발전을 위한 각종 지원, 조성, 유도 등의 정부 정책을 법적으로 뒷받침하기 위한 다양한 형태의 개별 법률들을 총합하여 일컫는 용어로 보는 것이 적합함
○ 현행 법제상 법률의 제명(題名)에 “진흥”, “지원”, “육성”, “촉진”, “조성” 등의 용어를 명시하고 있는 법률을 통칭하여 형식적 의미의 진흥법제로 분류하거나 행정의 분류기준 중에서 수익적 행정, 급부행정, 촉진ㆍ조성행정, 유도행정 등에 해당하는 법제를 실질적 의미의 진흥법제로 구별할 수 있겠으나, 전자의 경우 입법자가 법률의 제명을 정할 때 준수해야 할 필수적인 기준이 마련되어 있지 않아 입법자의 자의적인 판단이 개입될 가능성이 적지 않다는 점, 후자의 경우 행정의 분류기준이 광범위하고 실제 입법에서의 진흥 및 규제사항이 복합적으로 포함된 입법례가 적지 않아 법제 구별에 따른 실익이 크지 않다는 점에서 진흥법제의 명확한 개념 범주를 설정하는 것이 매우 어려움
○ 하지만 기본법이나 특별법의 경우에는 개별법이나 일반법의 존재를 전제로 제정되는 입법형식이라는 점에서 통상적으로 기존 법률의 존재를 예정하지 않고 진흥에 관한 사항을 중심으로 지원 대상, 지원 수단 등을 하나의 완결된 형태로 규정하는 진흥법은 일정한 차별성을 가지는 것으로 평가될 수 있음
○ 산업진흥법제가 추구하는 주요한 기능으로는 산업진흥을 위한 행정 거버넌스 체계의 구축, 산업진흥을 위한 다양한 각종 지원수단ㆍ조치 등에 관한 확고한 법적 근거 확보, 산업진흥을 위한 재정 지원의 안정적인 법적 토대 구축 등을 꼽을 수 있는데, 특히 다른 주요국의 입법례와 비교할 때 국내의 산업진흥법률이 양산되고 있는 것은 예산법률주의가 아닌 예산의결주의 하에서 특정 산업에 대한 재정 지원에 필요한 예산 편성의 법적 근거를 확보하기 위한 행정부의 적극적인 노력에 기인한 바가 크다고 할 것임
○ 국내의 산업진흥법제 현황을 개관해보면, 법률 제명에 “진흥”, “촉진”, “발전”, “육성”, “지원” 등의 용어를 사용하고 있는 법률만을 검색해보아도 21년 8월 15일 기준으로 375여개의 법률이 확인될 정도로 국내에서는 적지 않은 진흥법이 존재하고 있으며 무엇보다도 이러한 진흥법제는 1990년대와 2000년대를 거치면서 크게 증가한 추세를 나타내고 있음
○ 이러한 산업진흥법제에 대한 규제 분석의 전제적 논의로서 우선 산업진흥을 위한 수단으로서 규제행정을 산업진흥법률에 포함하는 것이 가능하다는 것과 더불어 입법자에게 부여된 광범위한 입법재량을 고려할 때도 산업진흥법제와 규제를 서로 이질적인 대립항으로 설정하는 것이 결코 타당하지 않음을 도출할 수 있었음
○ 한편으로 산업진흥법제에 규제적 요소를 포함하는 것 자체가 문제가 된다고 보기는 어려우나, 산업진흥법제의 제정을 추진한 입법자의 의도와 입법적 목표 등을 고려하여 가급적 규제 요소를 포함시키는 것은 지양하는 것이 바람직하며, 산업 진흥을 위하여 불가피하게 필요한 경우라면 해당 규제를 도입하는 과정에서나 도입 이후의 재검토 과정 등에 있어서 보다 엄격한 관리가 적용되는 것이 타당하다고 할 것임
○ 또한 몇몇 산업진흥법률에 있어서 규제등록제나 규제일몰제 등을 통하여 규제로 간주되고 있는 사항들 중에는 개인이 국가에 대하여 특정 급부를 지원해달라는 주관적 공권이 완전히 확립되어 있다고 보기 어려운 경우까지 확장하여 포섭하고 있어 산업진흥법제상의 규제가 상당히 복잡한 함의를 가지고 있음을 확인할 수 있었는바 이를 통하여 산업진흥법제상의 규제요소에 대한 귀납적 접근방식의 필요성까지 확인함
▶ 산업진흥법제에 대한 규제 조사 및 유형별 분석
○ 산업진흥법제는 어떠한 구별 기준을 내세울 것인지에 따라 다양한 범주로 나누어질 수 있을 것이나 산업진흥법제가 아우를 수 있는 개념상의 광범위성을 감안하여, 산업진흥법제에 속하는 것으로 명확하게 판단될 수 있는 법령을 조사 대상으로 국한하였는바, 법률의 제명에 “진흥”, “촉진”, “발전”, “육성”, “지원”이 포함된 총 375개의 법률을 추려내고 이중에서 다시 “산업 혹은 사업”에 관련된 법률들을 합리적 기준에 의거 선별하여 총 88개의 법률을 조사 대상으로 선정함
○ 88개의 산업진흥법률은 제14대 국회~제20대 국회 간에 많은 일부개정안이 발의된 것으로 확인되는데, 제20대 국회에서 가장 많은 법안이 발의되었다. 즉 14대 국회에서 발의된 산업진흥법률 관련 일부개정법률안의 수는 11개에 불과했으나, 이후 제15대 국회는 19건, 제16대 국회는 31건, 제17대 국회는 136건, 제18대 국회는 315건, 제19대 국회는 581건이 발의되었고, 20대 국회에 이르러서는 무려 803건의 개정안이 발의됨
○ 조사 대상 88개의 산업진흥법률 중 사업자 등에 대한 인허가 제도의 법적 근거를 명시하고 있는 경우는 총 28개였으며(31.8%), 인증 제도에 관한 법적 근거를 두고 있는 경우는 총 32개(36.4%)로 확인되었으며 사업자 신고제도를 두고 있는 법률은 총 35개이며(39.8%), 등록제도를 두고 있는 법률은 총 26개(29.5%)로 확인됨
○ 8개 조사 대상 산업진흥법률 중 우수 사업자 및 제품 등에 대한 지원에 관한 법적 근거를 두고 있는 사례는 11개(12.5%)로 확인되었는데 이러한 규율은 대체로 규 제로 등록되어 있지 않은 것이지만 해당 지정을 받는 것이 수범자에게 유리하고 지정을 받지 못한 사업자에게는 사실상 진입장벽으로 작용하게 된다는 점에서 규제적 요소를 전혀 무시할 수 없는 사항이라고 판단됨
○ 사업자 등의 민간 부문을 대상으로 직접적으로 실태조사 또는 자료제출의무를 규정하고 있는 산업진흥법제의 현황도 확인해 본 결과 대부분의 실태조사 등의 관련 조항에서 주로 행정기관 및 공공기관 등을 대상으로 한 실태조사의 근거를 두고 있었으나 사업자를 대상으로 실태조사 규정이 적지 않게 존재하고 있음을 확인할 수 있었음
○ 88개 산업진흥법제 중 「행정규제기본법」 제6조에 따라 규제등록사무로 등록된 규정을 포함하고 있는 법률 현황을 확인한 결과 전체 조사대상 88개의 법률 중 규제포털에 등록된 규제조항을 포함하고 있는 경우는 총 65개로서 전체의 73.9%에 해당함을 확인할 수 있었음
○ 88개의 산업진흥법제에 대하여 규제등록제와 규제일몰제의 대상 규제를 모두 포괄하여 규제 개념으로 확정하고 이에 추가적인 고려요소를 반영하여 규제판단의 지표를 적용한 결과 첫째 법률의 제명ㆍ목적조항 및 실체조항에서 특정 산업 분야에 관한 “진흥”, “촉진”, “발전”, “육성”, “지원”을 내세우고 있음에도 불구하고 인허가 등의 사업자에 대한 진입규제 등의 확고한 규제 사항를 두고 있는 입법 유형, 둘째, 특정 사업자에 대한 인허가나 신고ㆍ등록 등의 진입규제를 두고 있는 것은 아니지만, 우수사업자 지정 또는 품질인증제도와 같이 산업지원을 위한 보다 구체적이고도 실질적인 규율을 두고 있는 입법 유형, 마지막으로 규제적 요소는 거의 존재하지 않고, 관련 산업의 발전 및 진흥 등을 위한 정부의 계획ㆍ시책 마련에 초점을 두고 있는 입법 유형 등의 이들 3가지 입법례로 유형화할 수 있었음
▶ 산업진흥법제의 규제혁신을 위한 법제개선방향
○ 산업진흥법제의 규제혁신을 위한 법제개선방향을 앞서 조사한 세 가지 유형의 입법례에 따라 구별하여 제시하고자 하였는바, 우선 첫 번째 유형에 해당하는 산업진흥법제의 경우에는 비례의 원칙(과잉금지의 원칙)에 기반하여 과잉규제ㆍ중복규제에 해당하는 요소가 없는지를 지속적으로 점검하고 해당 규제에 따른 효과가 산업진흥에 실질적으로 기여하고 있는지 여부를 주기적으로 검토가 있으며 더 나아가 체계성의 원칙 등을 고려하여 동 법률의 제명과 규율 구조를 재편하는 방안을 제안함
○ 두 번째 유형에 해당하는 산업진흥법제의 경우 지원을 위한 근거가 되는 규율이 산업 진흥의 효과를 실질적으로 잘 발휘하고 있는지 여부를 주기적으로 평가하고 환류하는 체계를 갖추는 것과 더불어 지원대상ㆍ지원절차ㆍ지원방식 등에 관한 주요 사항을 법률에서는 대강만 정해두고 그 대부분을 시행령ㆍ시행규칙, 고시ㆍ훈령 등의 행정규칙에 위임하는 규율방식에 대한 재검토가 필요하다는 것을 지적함
○ 세번째 유형의 산업진흥법제의 경우 산업진흥을 위한 보다 실효적인 정책 수단을 개발하고 이에 대한 규범적 토대를 보다 강화하는 것에 초점을 두고, 동 유형에 해당하는 법률에 의한 지원 규율의 구체성과 실효성을 보강해 나가는 것이 주요한 입법과제임을 제시함
○ 산업진흥법제의 공통적 규제 문제와 이에 대한 개선방향으로서 폐쇄적 개념 정의 조항의 개선, 행정계획과 재정사업 상호 간의 규범적 견련성 강화, 관주도의 전형적인 상명하복식의 구조가 가지는 내재적 한계를 극복하기 위한 차원에서 실태조사 및 자료제출 요구 등에 관한 규정 개선 등을 제시하였음
○ 마지막으로 산업진흥법제의 규제혁신을 위한 입법상 제언으로서 첫째, 산업진흥법제의 특수성을 반영한 기존 규제개선수단의 적극 활용, 산업진흥법제에 대한 산업 영향평가 관련 법적 토대 구축, 산업진흥법제상의 그림자규제의 점진적 해소, 유사ㆍ중복 산업진흥법률 양산 구조의 탈피, 실제적 수요에 대응하는 과학적 입법의 지향 등을 제시함
 
Ⅲ. 기대효과
○ 국가경제발전의 핵심동력이 되는 주요 산업분야를 적극적으로 지원하기 위한 각종 진흥·촉진·발전·육성·지원·우대 등의 다양한 산업진흥법령에서 나타나고 있는 규제적 요소를 식별하고 유형화하여 각각에 필요한 법령 개선 방향에 대한 연구를 진행함으로써 산업 진흥 정책의 성과를 극대화하는 한편 개별 분야의 법제도 발전에도 기여할 수 있을 것으로 기대됨
○ 기존의 규제법 관련 연구에서 많이 다루어지지 않았던 진흥 분야에 내재된 다양한 규제법적 쟁점을 검토함으로써 향후 관련 분야의 입법과제를 해결해 나가기 위한 구체적인 근거를 담은 기초입법자료로도 활용할 수 있을 것으로 기대됨
요 약 문 5
 
Abstract 15
 
제1장 연구의 개요 / 33
  제1절 연구의 목적과 방향 35
  제2절 연구의 범위와 방법 38
    1. 연구의 방법 40
 
제2장산업진흥법제에 대한 규제 분석을 위한 일반론  / 43
  제1절 산업진흥법제의 의의 및 현황 45
    1. 산업진흥법제의 의의 45
    2. 산업진흥법제의 기능 48
    3. 산업진흥법제의 국내외 현황 53
  제2절 산업진흥법제에 있어서 규제의 판단기준 70
    1. 「행정규제기본법」에 따른 행정규제 70
    2. 「기업활동 규제완화에 관한 특별조치법」에 따른 행정규제 77
    3. 소 결 78
  제3절 산업진흥법제에 대한 규제 분석의 전제적 논의 79
    1. 산업진흥법제과 규제 간의 관계 79
    2. 산업진흥법제에 대한 규제법적 접근의 특수성 81
    3. 산업진흥법제에 있어서 규제 개념의 문제 84
 
제3장 산업진흥법제에 대한 규제 조사 및 유형별 분석 / 91
  제1절 산업진흥법제에 대한 규제 현황 조사 93
    1. 규제 현황 조사 대상이 되는 산업진흥법제의 범위 93
    2. 규제 현황 조사에 있어서 규제의 기준 98
    3. 규제 현황 조사 결과 100
  제2절 산업진흥법제의 규제 요소에 대한 유형별 분석 108
 
제4장 산업진흥법제의 규제혁신을 위한 법제개선방향 / 111
  제1절 산업진흥법제의 규제혁신을 위한 법제개선에 있어서의 고려사항 113
    1. 규범 수범자 지향성으로의 점진적 전환 113
    2. 산업진흥법제로 인한 불필요한 규제 확산의 실질적인 차단 114
    3. 산업 진흥 효과의 실제적 창출 지향 115
    4. 입법상의 핵심적 일반 원칙에 대한 세밀한 고려 116
    5. 종합적인 관점에서의 규율 연계성 확보 필요성 117
  제2절 산업진흥법제의 규제혁신을 위한 법제개선방향 모색 118
    1. 산업진흥법제의 유형별 법제개선방향 118
    2. 산업진흥법제의 공통적 규제 문제와 법제개선방향 121
  제3절 산업진흥법제의 규제혁신을 위한 입법상 제언 126
    1. 산업진흥법제의 특수성을 반영한 기존 규제개선수단의 적극 활용 126
    2. 산업진흥법제에 대한 산업영향평가 관련 법적 토대 구축 128
    3. 산업진흥법제상의 그림자규제의 점진적 해소 129
    4. 유사․중복 산업진흥법률 양산 구조의 탈피 132
    5. 실제적 수요에 대응하는 과학적 입법의 지향 135
 
제5장 결 론 / 137
 
참고문헌 143
 
부 록 147
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키워드
"산업진흥법령" " 규제혁신" " 네거티브규제" " 규제유형화" " 그림자규제"
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관련보고서 [ *이 연구보고서의 관련 저자는 "박종준" 입니다.]