연구보고서
국가채무 및 재정수지 관리 법제의 현황과 개선방안 연구
The Study on the act regarding the national debt and the fiscal balance
Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 최근 사회양극화와 코로나 사태 대응을 위한 요구
○ 코로나 사태 이후 경기대응을 위하여 국가재정의 역할이 확대되었고, 세계 각국이 막대한 자금을 투입하는 과정에서 국가부채가 대폭 증가
- 미국의 국가부채는 2차 세계대전 이후 70여년만에 국내총생산(GDP) 초과
- 독일은 기본법상 국가채무 제한규정에 의거하여 GDP 대비 60% 수준으로 감축하는데 성공하였으나, 2021년 예산안 기준 GDP 대비 72%로 대폭 증가
○ 역대 최저 수준의 저금리로 인해 국가부채가 증가하더라도 “순이자 부담”은 줄고 저물가로 인플레 우려가 적은 새로운 정상(New Normal) 현상 등장
- 우리나라의 국가부채 비율은 OECD 회원국 중에서 상당히 건전한 수준으로 평가되고 있으며, 보다 적극적이고 확장적인 재정정책 운용 필요성 제기(IMF)
- 그럼에도 불구하고, 신흥국 그룹에 속하는 우리나라는 금융위기 및 재정위기에 대비하기 위해 신용등급을 잘 관리하여야 하고, 이를 위해 GDP 대비 국가부채 비율을 적정한 수준에서 잘 관리할 필요성
○ 국가채무와 재정수지를 적정 수준으로 관리하기 위한 체계적 노력 필요
- 재정법제도의 특성상 우리의 재정현실 및 여건에 적합한 재정정책을 수립‧시행하는 것이 중요하고, 정부와 의회의 역할을 종합적으로 분석해야 함
- 국가채무와 재정수지를 관리하기 위한 재정준칙의 제도화 가능성과 성공적인 운용을 위해서 수치적 목표한도를 어떻게 활용할 것인지를 고려할 필요
Ⅱ. 주요 내용
▶ 국가채무와 재정수지의 의의 및 기능
○ 국가채무의 포괄범위, 산정방식, 국가부채와의 구별 필요성
- 국제기준에 부합하는 국가채무 기준과 발생주의에 따른 국가부채와의 관계
- 국가채무관리계획의 적용범위에 대한 검토와 함께 공공부문 부채, 우발채무 등을 합리적으로 관리‧감독할 수 있는 방안 마련 필요
○ 재정수지의 의미와 유형별 검토
- 우리나라에서 사용되는 통합재정수지와 관리재정수지의 의미와 실례 분석
- GFSM 등 국제기준에 따른 재정수지(fiscal balance)의 다양한 유형과 산정방법을 살펴보고, 최근 경제환경의 변동요인을 고려한 다른 대안(기초 재정수지, 구조적 재정수지 등)의 활용가능성을 검토
○ 국가채무와 재정수지에 대한 수치적 한도를 규율하는 재정준칙(fiscal rule)의 의미와 실효성 검토
- 수입준칙, 지출준칙, 채무준칙, 재정수지 준칙 등 세계 각국에서 채택하고 있는 다양한 재정준칙의 주요 쟁점과 실효성 검토
- 우리나라에서 재정준칙을 법률상 도입하고자 할 경우에 반드시 함께 고려하여야 할 요소 및 그 실효성을 확보하기 위한 거버넌스 체계 등 모색
▶ 국가채무 및 재정수지에 대한 현행법의 규율내용
○ 헌법 제58조, 국가재정법 제7조, 제9조, 제91조 등을 분석하여 현행법상 국가채무와 재정수지를 공표하고 국회에 제출하는 과정에서의 문제점 확인
- 국가재정운용계획에 포함되는 통합재정수지 전망의 구속력 미흡
- 국가재정운용계획에 포함되는 ‘통합재정수지’와 국가결산보고서에 첨부되는 ‘통합재정수지표’의 차이로 인한 예‧결산 심사의 연계기능 약화
- 국가채무관리계획의 적용범위에 대한 지속적인 문제제기와 국가재정법 제91조와 실제 국가채무(D1, D2, D3)의 개념적 괴리 현상 등
▶ “한국형 재정준칙” 도입방안의 주요내용 및 평가
○ 2020년 10월 5일 정부 발표 이후, 같은 해 11월 30일 입법예고된 국가재정법 개정안에 따르면 재정준칙의 법률적 근거만 두고, 세부내용은 시행령에 위임
- 규율형식(법률과 시행령), 재정수지준칙의 기초(통합재정수지), 채무준칙의 기초(D1과 D2의 중간지대), 산식의 합리성(상호보완적 곱셈식의 문제), 예외조항의 광범위한 적용에 따른 재정준칙 면제의 상시화 우려, 재정건전화 대책의 실효성, 재정준칙의 이행(준수) 여부를 모니터링할 수 있는 독립적인 재정위원회의 부재 등의 문제점 예상
○ 한국형 재정준칙의 합리적 운영방안 모색
- 재정준칙의 규범력을 확보하기 위한 적절한 규정형식(헌법 제54조 및 제57조와의 종합적 검토)
- 국제기준에 부합하는 통합재정수지를 활용하거나 제3의 대안(기초 재정수지, 구조적 재정수지) 활용방안 모색 필요
- 재정준칙의 실효성 확보수단 및 이행관리 메카니즘(독립적인 거버넌스) 마련
- 재정권의 견제와 균형을 위한 “정부와 의회의 관계 재구조화” 및 “국회의 예‧결산 심사기능 및 절차의 실질화(거시적인 재정총량 규제방안)” 모색
Ⅲ. 기대효과
▶ 재정준칙 도입의 필요성 및 시의성
○ 외부적인 재정여건 및 경제환경의 변화로 인하여 국가재정의 역할과 비중이 확대되고 있으며, 이러한 현상은 당분간 지속될 것으로 예상
- 국가재정의 역할과 비중이 증대될수록 이에 대한 의회와 정부의 합리적인 심의와 감독‧견제기능을 마련하고 헌법적 차원에서 분석‧검토할 필요
- 정부의 예산안편성권, 국회의 예산심의‧의결권 그리고 정부의 증액동의권이 재정준칙을 실현하는 과정에서 어떻게 작동할 수 있는지를 예산절차를 중심으로 검토해보면, 그 권한과 책임구조를 신중하게 조정‧견제할 수 있는 장치를 마련할 필요
- 재정준칙을 GDP 대비 국가채무비율과 GDP 대비 재정수지 적자 한도 등 수치적 한도(목표)로서 규정하는 것에 그치는 것이 아니라, 정부와 의회의 재정권한과 그 기능을 합리적으로 개선할 필요
○ 국가채무와 재정수지에 대한 객관적이고 정확한 설명에 기초하여 국가재정을 책임성 있게 운용하고, 재정준칙의 실효성을 확보하기 위하여 의회와 정부가 제 역할을 수행하기 위하여는 전문역량을 갖춘 독립적인 재정감독기구 필요
- 우리나라의 정책 및 예산사업의 실질적 성과와 한계에 국민의 관심과 참여가 확대‧강화될 수 있는 새로운 가능성 모색
요 약 문 5
Abstract 9
제1장 서 론 / 21
Ⅰ. 연구의 목적 및 필요성 23
Ⅱ. 연구의 대상 및 범위 30
제2장 국가채무 및 재정수지의 재정법적 의의 및 기능 / 31
Ⅰ. 국가채무의 의의 및 적용범위 33
1. 국가채무의 의의 및 산정방식 33
2. 국가채무의 정확한 산정을 둘러싼 논란 및 주요 쟁점 35
Ⅱ. 재정수지의 의의 및 유형 43
1. 재정수지의 의의 및 기능 43
2. 통합재정수지와 관리재정수지의 현황 44
3. 국제적으로 활용되는 재정수지 기준 47
4. 재정수지의 유형별 검토 52
Ⅲ. 국가채무와 재정수지에 대한 규제를 통한 재정건전성 확보 노력
: “재정준칙”의 의미와 파급효과 60
1. 재정준칙의 의의 및 유형 60
2. 우리나라의 재정여건 분석 67
3. 재정준칙 도입시 기대효과 72
제3장 국가채무 및 재정수지에 대한 현행법제 분석 / 77
Ⅰ. 재정헌법상의 규율체계 및 주요내용 79
1. 정부의 중요한 재정행위에 대한 국회의 동의권․승인권 79
2. 국채모집에 대한 국회의 사전의결원칙의 헌법적 의미와 기능 80
3. 국채의 개념 및 절차적 통제 85
Ⅱ. 국가채무에 대한 현행법제 분석 87
1. 국채 발행에 대한 법률적 규율 개관 87
2. 국가재정법상 국채발행에 대한 규율 88
3. 국채법상 국채발행 및 상환에 대한 규율 96
4. 국가재정의 건전화를 위한 노력과 국가채무에 대한 규율 97
5. 국채 및 국가채무의 현황 및 문제점 100
Ⅲ. 재정수지에 대한 현행법제 분석 106
1. 재정수지에 대한 법률적 규율 현황 106
2. 국가재정운용계획상의 통합재정수지를 포함시키는 의미와 실익 108
3. 예산심사과정과 결산심사과정에서 통합재정수지의 작성방식의 차이 114
4. 우리나라 현대사에서 재정수지와 국가채무의 변화양상 115
제4장 국가채무 및 재정수지 관리를 위한 법제도적 개선방안 / 121
Ⅰ. 국가채무 및 재정수지 관리를 위한 법률 제·개정안 분석 123
1. 국가채무 및 재정수지의 투명성과 책임성을 담보하기 위한 법률 123
2. 국가채무 및 재정수지에 대한 관리‧감독을 강화하기 위한 법률 124
3. 국가채무 및 재정수지에 대한 제약을 규제하는 법률 126
Ⅱ. 한국형 재정준칙의 도입방안의 의미와 기대효과 129
1. 추진배경 및 주요내용 129
2. 한국형 재정준칙의 도입을 위한 국가재정법 개정안 마련 131
3. 한국형 재정준칙의 쟁점별 검토 136
Ⅲ. 한국형 재정준칙의 합리적 운영방안 모색 160
1. 재정준칙 도입시 고려요소 160
2. 재정권력의 견제와 균형을 위한 정부와 의회의 관계 재구조화 166
3. 예‧결산 심사절차에서 재정준칙을 준수하기 위한 전제조건 171
4. 국회의 예산안 심사절차의 구조 변화 175
제5장 결 론 / 181
참고문헌 187
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키워드
"국가채무"
" 재정수지"
" 재정준칙"
" 재정건전성"
" 지속가능성"
" 재정위원회"
저자
관련보고서 [ *이 연구보고서의 관련 저자는 "홍종현, 정성호" 입니다.]