한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ ｢국가재정법｣ 개정에 따라 일반정부 및 공공부문에 대한 관리 의무가 법제화

○ 2020년 3월, 법률 개정으로 기획재정부장관은 “일반정부 및 공공부문 재정통계”를 의무적으로 작성

- 이를 위해 중앙관서의 장, 지방자치단체의 장 및 관계 기관의 장에게 필요한 자료의 제출을 요구할 수 있음

- 공공부문을 구성하는 기관들은 공공기관으로 지정된 경우도 있고, 개별 법률에 의해 설립·운영되는 경우도 있으나 조직법적으로는 민간의 지위를 갖는 경우도 있을 수 있음

○ 일반정부·공공부문 재정통계 산출이 법제화되었지만, 다른 법률들과의 관계가 체계적으로 정비될 필요

- 일반정부 및 공공부문의 재정정보를 정확히 산출하기 위해서는 ‘일반정부’와 ‘공공부문’의 범위 해석이 쟁점이 됨

- 또한 비록 ｢국가재정법｣에서 기획재정부장관의 필요 자료 제출 요구권을 규정하였지만, 각 경제주체의 관점에서 재정정보는 기업의 사적 정보이기 때문에 이에 대한 권리 역시 행정의 법률적 권한보다 덜 존중될 수 없음

- 따라서 일반정부와 공공부문을 구성하는 공공기관의 범위를 획정하는 공공기관 일반에 관한 법률상 공공기관의 범위와 이들 기관에 대한 재정 감독권이 ｢국가재정법｣에서 말하는 재정정보 산출 의무와 상응할 필요가 있음

▶ 공공부문을 구성하는 공공기관의 재정 감독 법체계 및 포섭 범위 점검 필요

○ 일반정부 및 공공부문 범주의 행정조직법적 해석 기준을 밝힐 필요성

- 재정건전성을 관리하기 위해 IMF나 OECD와 같은 국제적 기구에서 권고하고 있는 기준들, 즉 SNA, PSDS 또는 GFSM과 같은 기준에서 사용하고 있는 일반정부 및 공공부문이라는 용어의 의미를 우리 행정조직법의 용어로 재해석할 필요가 있음

- 우리 현행 법제에서 재정에 관한 법령은 주로 영미권과 경제학의 영향을 많이 받는 반면, 행정조직법과 같은 전통적 행정법 영역의 용어는 독일, 프랑스를 비롯한 대륙법계 영향을 많이 받아 형성된 측면이 강하며, 현재에도 이러한 현상이 계속되고 있음

- ｢국가재정법｣과 같은 실정법의 용어가 행정 실무에서 적확하게 해석되고 적용될 수 있으려면, 전체 법체계에 녹아 있는 행정조직법적 용어와 개념과의 관계를 명확히 밝힐 필요가 있음

- 이러한 해석을 바탕으로, 실정 공공기관 관련 일반법의 기본 개념 및 포섭 범위의 적절성을 검토하고 이들 법률의 개선 필요사항을 도출하는 것이 본 연구의 목적임

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 재정건전성 관리 대상으로서 공공부문이란 정부가 지배하는 일체의 기관을 의미함

○ 국제적 기준에서 통용되는 일반정부란 정부적 기능을 하는 일체의 기관을 합한 범주를 말하고, 공공부문이란 정부가 실질적으로 지배하는 공기업 및 준정부기관 전체를 일컫는 용어임

- 일반정부란 기능을 기준으로 정부의 기능을 수행하는 기관 일체를 아우르는 용어로서 정부 일반을 뜻함

- 공공부문이란 일반정부에 더하여 정부가 지배하는 기업(공기업)을 포괄하는 범주이며, 공기업이란 시장에서 유의미한 가격으로 거래한다는 기업적 성격에 의해 기업으로 분류된 제도 단위 가운데, 정부가 실질적으로 지배하는 기업을 말함

○ 정부 지배로 인해 정부 부채가 공공부문에 전가될 우려가 있으므로, 공공재정 건전성의 사각지대 예방하려면 공공부문의 재정 운용 현황을 투명하게 관리할 수 있는 법제도가 필요함

- 정부가 기업이나 기관을 실질적으로 지배하면 정부가 재정 운용 및 감독에 대한 책임을 져야 함

- 정부가 지배하는 기업 및 기관을 아우르는 법률, 즉 공공기관 일반에 관한 현행 법률로는 중앙 공공기관에 대하여 ｢공공기관운영법｣이 있으며, 지방 공공기관에 대해서는 ｢지방공기업법｣과 ｢지방출자출연법｣이 있음

▶ 중앙 공공기관의 재정 운용은 ｢공공기관운영법｣을 통하여 기획재정부장관이 통일적으로 감독하는 구조

○ 현행 우리 법제에서 중앙정부가 관리·감독하는 공공기관에 대한 정부의 감독은 기능적 감독과 재정적 감독이 이원화되어 있음

- ｢공공기관운영법｣은 정부가 실질적으로 지배하는 공기업 및 준정부기관에 대한 재정적 감독을 기획재정부장관의 사무로 통합하고 있으며, 각 공공기관의 사무는 주무기관의 장이 감독하도록 규정함으로써 기능적 감독과 재정적 감독이 이원화됨

- ｢공공기관운영법｣은 공공기관의 범위와 분류 및 정부의 재정적 감독 권한을 우리 법제의 현실에 맞게 발전시킨 법률로서, 중앙정부가 감독해야 하는 공공기관 대부분을 아우르고 있으며 지방정부가 감독하는 기관 외 공공부문을 거의 대부분 포섭할 수 있음

○ 다만, ｢공공기관운영법｣은 공공기관 범주 및 분류에서 일부 개선의 여지가 있음

- 즉 지정이라는 개별적 결정에 따라 공공기관 범주가 달라지는데, 공공기관 개념 자체는 법률상 개념으로 하고 관리 사무의 대상을 지정으로 특정하는 방식을 고려할 수 있음

- 기타공공기관은 일반정부와 공공부문 재정정보 산출을 위해서는 개념적으로 준정부적 기타공공기관과 공기업적 기타공공기관으로 재분류될 필요가 있으며, 기타공공기관은 혁신 지원의 대상인 반면, 일상적 운영의 재정적 감독 대상에 포함되지 않음

▶ 지방 공공기관은 ｢지방공기업법｣ 및 ｢지방출자출연법｣에 따라 직접적으로는 지방정부가 사무 및 재정을 감독하고 중앙정부가 간접적으로 감독함

○ ｢지방공기업법｣에서 직영기업은 조직법상 지방자치단체와 구분되지 않으나, 직영기업을 통해 수행하는 사업의 실체가 지방자치단체의 일반적 기능과 구분되는 특징이 있음

- 이는 ｢지방공기업법｣에서 ‘지방공기업’을 기능적 의미로 사용하고 있는 것인데, 이 법률은 지방정부가 조직을 분류하지 않은 채 수행하는 기능적 공적 사업 전반을 아우르고자 하는 법률이 아니라는 점에서 ‘지방공기업’ 개념이 혼동을 초래하고 있음

- ｢지방공기업법｣은 지방공사 및 지방공단의 사무와 재정을 감독하는 법률로서, 지방 공공기관 가운데 가장 전형적인 기업 및 기관을 아우르는 반면 지방공사 및 지방공단은 지방자치단체의 지분 기준이 엄격하기 때문에 개념 범위가 좁다는 문제가 있음 

○ 공공부문 전체를 아우르는 법제를 갖추기 위해서는 지방정부가 실질적으로 지배하는 기업 및 기관을 포섭할 수 있는 개념과 법률이 필요한데 ｢지방출자출연법｣이 이러한 역할을 할 수 있음

- 그러나 ｢지방출자출연법｣ 상 출자기관과 출연기관은 지방정부의 출자·출연 기관 설립 행위에 대한 절차와 감독을 주된 내용으로 하며, ‘출자’ 및 ‘출연’ 행위 자체에 대한 법제도로서의 의미가 강함

- 설립된 출자·출연기관에 대한 지방정부의 감독 사무가 지방자치단체의 사무인지, 지방자치단체장의 사무인지 불명확한 점이 출자·출연기관 재정건전성 감독의 효율성을 저해할 우려가 있음

- ｢지방공기업법｣과 ｢지방출자출연법｣은 지방자치법 및 지방재정법의 특성과 각 법률의 제정 배경 및 목적에 맞게 발전한 것이라고 볼 수 있음

- 공공부분 재정건전성 확보라는 관점에서는 지방정부의 감독 책임의 대상으로서 지방 공공기관을 체계적으로 포섭하기 위한 개념 및 법체계가 필요함

 

Ⅲ. 기대효과

▶ 공공부문 재정건전성 관리를 위한 법제도 해석·적용의 기준 및 관련 법률의 개선방향 제시

○ ｢국가재정법｣에 도입된 ‘일반정부 및 공공부문’ 개념 해석에 대한 이론적, 법제도적 기준 제시

- 개정된 ｢국가재정법｣의 ‘일반정부 및 공공부문’ 개념은 정부의 재정적 감독 책임의 범위임과 동시에 사적 제도 단위의 권리 제한의 범위가 되기 때문에 합리적인 해석 기준이 필요함

- 본 연구는 국제적 기준과 행정조직법 및 현행 실정법을 기준으로 일반정부 및 공공부문의 범주를 획정할 수 있는 해석 기준을 제시함

○ 공공부문 재정건전성 관리를 위해 ｢공공기관운영법｣, ｢지방공기업법｣ 및 ｢지방출자출연법｣의 개선 필요사항 및 개선 방향을 제시함

- 중앙 공공기관의 재정적 감독을 체계적으로 일원화한 ｢공공기관운영법｣은 공공기관을 넓게 포섭하고 있으나 절차상, 구체적 개념 및 분류상 일반정부 및 공공부문이 객관적으로 특정될 수 있도록 개선할 필요성이 있음

- 지방 공공기관에 관한 일반법이라고 할 수 있는 ｢지방공기업법｣ 및 ｢지방출자출연법｣은 재정적 감독뿐 아니라 설립 절차 및 사무에 대한 감독까지 지방 공공기관에 관한 일체의 사항을 규율해야 하는 특징이 있음

- 이러한 특징을 반영하되, 공공기관 재정 감독법제를 체계화하기 위해서는 필요한 개념 체계와 감독권한 체계를 마련할 필요가 있음