한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적
□ 기후변화와 에너지 문제는 현대국가의 숙명적 과제임. 2015년 12월 12일 프랑스에서 파리협정(Paris Agreement)이 체결되었고, 2016년 11월 4일에 효력이 발생할 예정임. 파리협정은 종전의 교토의정서(Kyoto Protocol)에 의해 유지되던 기후변화체제를 대체하는 소위 신(新)기후체제(Post-2020)의 출범을 알리는 것임. 따라서 이러한 신 기후체제에서 기후변화대응을 위한 국가의 전략 및 방안을 강구할 필요가 있음.
□ 본 연구는 아래와 같은 사항을 목적으로 함. 첫째, 파리협정의 체결경위 및 구체적인 내용을 상세히 고찰하는 것을 목적으로 함. 파리협정의 내용에 대해 상세히 검토하고, 이에 대한 구체적인 대응방안을 마련할 것이 요구됨. 둘째, 파리협정 이후에 각국의 기후변화정책의 변화와 동향을 파악할 필요가 있음. 이와 관련하여 유럽연합(EU), 독일, 프랑스, 미국, 영국 등의 기후변화정책의 변화와 기후변화법제의 최근 동향 등을 검토하는 것을 목적으로 함. 셋째, 파리협정 후 국내법적 대응과 과제에 대하여 살펴볼 필요가 있음. 이와 관련하여 기후변화대응의 중요한 근거가 되는 법률로서 「저탄소 녹색성장 기본법」, 「온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률」 등을 검토하였음. 또한 최근 개정된 법령안의 내용에 대해서도 분석을 통해 대안을 제시하는 것을 목적으로 함. 넷째, 파리협정에서는 각 국가의 사정을 반영한 자율적 차별화를 전제로 하는 상향식(Bottom- Up)의 방식을 채택하고 있으며, 국가별 기여방안(NDCs)을 제시하고 있음. 우리나라는 2030년 배출전망치(BAU) 대비 37% 감축안을 제시하였음. 그러나 ‘해외감축분’의 의미와 그 실현방식 등에 대해 자세히 검토하는 것을 목적으로 함.
□ 마지막으로 이러한 논의를 통해 신 기후체제에서의 기후변화정책의 변화를 도모하고, 제도적 개선방안을 도출할 필요가 있음.

Ⅱ. 주요 내용
□ 파리협정의 현안과 쟁점
○ 파리협정은 2016년 11월 4일 발효될 예정이며, 21세기 기후변화와 관련하여 기념비적 사건이 될 것임. 파리협정에 의해 교토의정서를 대체하는 신기후체제가 출범하게 되었으며, “공통의, 그러나 차별화된 책임의 원칙”에 기초하고 있는 국가별 기여방안(NDCs)을 실현하기 위한 구체적인 방안이 제시될 필요가 있음.
○ 파리협정은 헌법 제60조의 “입법사항에 관한 조약” 또는 “중대한 재정적 부담을 지우는 조약”에 해당하여 비준과 국회의 동의를 얻어야 함. 온실가스감축은 2023년부터 5년 단위로 실사를 한다는 점에서 국가의 이행부담은 적지 않음. 이에 대한 국가의 단계적이고 체계적인 전략이 수립될 필요가 있음.
○ 파리협정에는 국가별 기여방안 외에도 재정지원방안, 기후변화에 대한 저감 및 적응, 투명성 시스템과 정보접근의 보장, 과학 및 기술의 이전 등을 규정하고 있음. 그러나 투명성 확보에 대해서는 독일을 비롯한 주요선진국에서 비판적 견해가 제기되고 있음. 온실가스 배출권의 이중계산금지(avoidance of double counting)의 원칙 부분은 ‘해외감축분’의 실현과 관련하여 중요한 의미를 가질 수 있음.   
○ 파리협정 후 독일의 본(Bonn)에서 제44차 부속기구회의 및 제1차 파리협정 임시작업반 회의가 개최되어, 온실가스의 감축 및 적응, 재원, 기술 이전 등에 관하여 논의하였음. 향후 2016년 11월 모로코(Morocco)의 마라케쉬(Marrakech)에서 개최되는 제22차 당사국총회에서 기구나 조직, 절차 등에 관한 구체적인 논의가 이루어질 전망임. 
□ 주요선진국의 기후변화 정책 및 법제의 변화와 동향
○ 파리협정 후 주요선진국의 기후변화 정책 및 법제의 동향은 매우 점진적으로, 그리고 체계적으로 진행되고 있음을 알 수 있음. 그리고 독일이나 프랑스 등 유럽연합은 이미 파리협정의 체결 이전에 수립한 정책에 바탕을 두고 추진하고 있으며, 파리협정 후에는 온실가스 감축 정책을 더욱 강화하고 있음.
○ 유럽연합은 이미 2011. 3. 8. “2050년 저탄소 경제를 위한 로드맵”을 발표하였고, 지구평균기온의 상승을 2℃이하로 낮추어야 한다는 내용을 포함하고 있음. 또한 유럽연합은 온실가스 감축을 1990년 대비 2030년까지 40%, 그리고 2040년까지 60%, 그리고 2050년에는 80% 이상을 목표로 하고 있음. 이와 같이 유럽연합의 기후변화 대응을 위한 로드맵은 매우 체계적이고 단계적임. 특히 2020년까지 재생에너지의 비율을 20%까지 늘려야 한다고 분석하고 있음.
○ 독일의 기후변화정책은 유럽연합의 기후변화정책에 근거하면서도 이보다 강력한 온실가스 감축안을 추진 중임. 즉 온실가스감축을 1990년 대비 2020년까지 최소 40%, 2030년까지 55%, 2040년까지 70%, 그리고 2050년까지 80~95%를 목표로 하고 있음. 특히 제2차 원전폐쇄 후 재생에너지의 비중을 확대하고 있음. 2014년에는 25.8%에 이르고 있었으나, 2025년에는 40~45%, 2035년에는 55~60%까지 도달하도록 규정하고 있음. 특히 독일 연방환경부는 ‘기후보호계획 2050’을 수립하고 있으며, ‘기후보호 프로젝트의 지원을 위한 지침’ 등을 마련하여 추진하고 있음. 기후보호와 관련하여 지방자치단체의 지원, 시민참여의 활성화 등은 주목할 점임.
○ 미국에서는 2009년 미국경기회복 및 투자촉진법(American Recovery and Reinvestment Act)을 제정하여 신재생에너지사업에 대한 지원방안을 제시하였고, 현재 대선기간 중이므로 오바마(Obama) 대통령의 지침에 따른 구체적인 행동계획은 2016년 12월 말에 발표될 예정임.
○ 또한 영국은 2008년에 일찍이 기후변화법(Climate Change Act 2008)이 제정되었으나, 브렉시트(Brexit) 이후 영국의 테레사 메이 (Theresa May) 수상은 에너지·기후변화 대응부(Department for Energy and Climate Change)를 해체함. 보수당이 집권한 후 영국의 기후변화정책은 다소 불투명한 상태에 있으며, 그 추이를 지켜볼 필요가 있음.  
○ 프랑스에서는 파리협정 이후 신재생에너지를 포함한 에너지 산업과 배출권거래제, 기술개발 등을 중심으로 추진 중임. 특히 ‘녹색성장을 위한 에너지 전환법’의 제정은 제21차 당사국 총회 의장국인 프랑스가 온실가스 감축을 위한 모범을 보여주는 것이며, 신 기후체제의 타결을 위한 의지를 표명한 것임. 그리고 프랑스는 2050년까지 에너지 소비를 2012년 대비 50% 감축하고, 그 중간단계로서 2030년에 20% 감축을 목표로 하고 있음. 프랑스의 기후변화법제도는 유럽연합의 기후변화정책과 깊은 관계를 맺고 있음.
□ 파리협정 후 국내법적 대응과 과제
○ 파리협정 후 「저탄소 녹색성장 기본법 시행령」의 일부 개정이 있었으나, 기후변화대응을 위한 구체적인 국가의 비전이나 전략이 제시되지 못하고 있음. 특히 기후변화대응을 위한 법률적 근거로 「저탄소 녹색성장 기본법」을 드는 견해가 적지 않지만, 이 법률의 제정목적이나 내용 등에 비추어 효과적인 대응을 할 수 있을지 신중한 논의가 필요함.
○ 기후변화정책과 관련하여 부문별로 소관 부처를 정하고 있고, 온실가스종합정보센터의 운영을 환경부에서 국무조정실로 이관하였음. 그러나 기후변화정책의 체계적이고 효과적인 추진을 위해서는 주무부서의 권한과 책임을 명확히 할 필요가 있음.
○ 파리협정이 곧 발효될 예정이므로 기후변화의 저감 및 적응을 위한 구체적인 전략이 요구됨. 국가별 기여방안의 실현을 위한 단계적인 로드맵을 제시해야 함. 예컨대 2030년 이후 중간단계의 온실가스 감축방안이 수립되어야 함. 또한 독일의 ‘기후보호계획 2050’이나 기후보호 프로젝트의 지원을 위한 구체적 방안은 참고할 만함. 나아가 국가뿐만 아니라, 지방자치단체, 그리고 경제주체 및 민간단체가 함께 참여하는 거버넌스 체제의 구축이 필요함.
○ 기후변화정책은 에너지문제와 밀접한 관련을 가지며, 대체에너지의 비율을 높일 수 있는 정부의 기후변화정책이 필요함. 에너지의 효율이라는 측면에 대해 논란이 있으나, 과학적인 데이터를 통해 손익분석을 할 필요가 있음.
□ 자발적 감축목표의 실현을 위한 구체적 방안
○ 시장메커니즘의 도입으로 배출권거래제는 여러 가지 법적 문제를 야기할 수 있으며, 배출권거래의 시장안정화에 관한 논의가 필요함. 마지막으로 온실가스 감축과 관련하여 국가별 기여방안(NDCs)의 실현에는 해외감축분의 확보, 이중계산금지의 문제 등 어려운 문제가 여전히 남아 있으며, 이를 실현할 수 있는 구체적인 방안을 도출할 필요가 있음.

Ⅲ. 기대효과
□ 파리협정이 곧 발효될 예정이라는 점에서 파리협정의 내용을 정확히 파악하고 기후변화대응전략을 마련하는 것에 기초를 마련할 수 있음. 파리협정의 내용에 대한 주요선진국의 반응과 분석을 통해 국내에 미치는 영향과 문제점을 조망함. 또한 파리협정 후 기후변화대응에 관한 비교법적 고찰은 기후변화의 저감 및 적응을 위한 구체적인 국가전략을 마련하는 데에 참고가 될 수 있음.
□ 파리협정이 발효 후 국내법제의 대응을 위한 현행법의 문제점을 검토하고, 기후변화 대응을 위한 정책을 비롯한 법제적 정비방안을 모색할 수 있는 논거를 제시함. 특히 기후변화와 관련된 제 쟁점에 대하여 발생할 수 있는 문제점과 개선방안을 도출하여, 향후 기후변화의 다양한 쟁점에 관한 논의의 단초를 제공함.
□ 더불어 기후변화의 최근동향과 과제를 다각적으로 분석함으로써, 제도적·입법정책적 개선방안을 마련하는 전기를 마련함.

제1장 서 론 25

제2장 파리협정의 현안과 쟁점 33
제1절 파리협정의 내용 및 분석 33

제3장 주요선진국의 기후변화 정책 및 법제의 변화와 동향 49
제1절 유럽연합(EU)의 기후변화법제와 특징 49
제2절 독일의 기후변화법제와 특징 57
제3절 미국의 기후변화법제와 특징 68
제4절 영국의 기후변화법제와 특징 104
제5절 프랑스의 기후변화법제와 특징 133

제4장 국내 기후변화 정책 및 법제의 대응과 과제 153
제1절 국내 기후변화법제의 현안과 과제 153
제2절 기후변화대응을 위한 거버넌스 체제의 구축 168
제3절 기후변화와 에너지정책의 변화 175
제4절 기후변화와 배출권거래제 190
제5절 기후변화와 국토계획법제의 대응 202

제5장 자발적 감축목표의 실현을 위한 구체적 방안 209
제1절 우리나라 자발적 감축목표의 주요 내용 209
제2절 우리나라의 온실가스 감축목표 이행 정책 경과 213
제3절 2030 국가온실가스 감축목표와 목표 이행 268
제4절 소 결 279

제6장 결 론 283
참고문헌 299