미국 행정법상의 협상에 의한 규칙 제도를 활용한 조례제정권 확대 방안 - 「제주특별자치도 버스 준공영제 운영에 관한 조례」의 제정 과정을 중심으로 -

Abstract

2019년 12월 31일 「제주특별자치도 버스 준공영제 운영에 관한 조례」가 제정되었다. 이 조례는 특이하게도 조례안에 대한 입법예고 절차 전에 조례의 적용대상자와 그 내용에 대하 여 협약을 체결하였다. 아울러 이 조례는 제주 버스 준공영제 참여 운송사업자에 대한 제재 등 그 구속력에 문제의 소지가 있는 내용도 포함되어 있다. 이 조례의 제정과정을 보면 큰 틀 에서 미국 행정법상의 협상에 의한 규칙 제정절차와 유사하다. 미국 행정법상의 협상에 의한 규칙제정 절차는 ① 협상에 의한 규칙 제정절차를 사용하기 위한 결정, ② 협상에 의한 규칙제정위원회 소집절차, ③ 규칙안에 대한 협상, ④ 합의의 단 계를 거치는데, 행정청의 의사결정에 시민들의 참여를 보장하고 규칙안의 내용을 향상시키 며 최종 규칙을 집행하는 데에 필요한 시간을 단축하고 그 규칙의 준수를 담보하며 소송을 줄이는 장점이 있다. 제주특별자치도 버스 준공영제 운영에 관한 조례도 그 절차를 어느 정도 활용함으로써 상 당한 효과를 거두고 있다. 첫째, 제주 버스 준공영제에 대한 규범의 효과를 부여했다는 것이 다. 법률상 근거가 없는 제도인 버스 준공영제에 대하여 협약을 통해서 제도를 만들고 이를 조례로 뒷받침한 것이다. 둘째, 조례제정권의 한계를 극복할 수 있다는 것이다. 구속력의 한 계 문제에 대하여 사전 협약을 통해서 그 실효성을 확보할 수 있기 때문이다. 셋째 갈등을 예 방할 수 있다는 것이다. 협약과 더불어 조례를 제정·공포함으로써 주민을 포함한 지역사회 의 공증을 받은 효과가 발생한다. 조례의 적용대상자는 결국 지역에서 버스 운송사업을 해야 하는 자로서 신의에 반하는 행위를 하기 어렵기 때문이다. 마지막으로 조례 입법 절차에 있 어서 절차적 정당성을 확보했다는 것이다. 「행정절차법」에 따른 형식적인 입법예고 절차만 수행하는 것이 아닌 그 적용대상자와 합의를 도출해 냄으로써 가장 이상적인 의견수렴 절차 가 되는 것이기 때문이다. 「제주특별자치도 버스 준공영제 운영에 관한 조례」의 제정으로서 거둔 효과를 다른 사례 에서도 계속해서 거두기 위해서는 이러한 조례의 제정절차를 제도화할 필요가 있다. 「지방 자치법」이나 「행정절차법」 등 법률을 통하여 제도화할 수 있으면 좋겠으나 그게 여의치 않다면 우선 조례를 통해서라도 제도화할 필요가 있다고 할 것이다. 제주특별자치도는 법령인 「지방공휴일에 관한 규정」이 제정되기 전에 「제주특별자치도 4ㆍ3희생자추념일의 지방공 휴일 지정에 관한 조례」를 제정하여 전국에서 최초로 지방공휴일을 도입한 경험을 활용할 수 있을 것이다. 협상에 의한 조례를 제도화하는 조례에는 미국 행정법상 협상에 관한 규칙의 절차를 우리의 여건에 맞추어 이 조례를 적용할 대상에 관한 사항, 협상 절차의 개시에 관한 사항, 협상 주 재자에 관한 사항, 이해관계자의 선정에 관한 사항, 구체적인 협상 절차에 관한 사항, 협상의 결과에 관한 사항, 협상결과(조례)의 준수에 관한 사항 등을 규정하면 될 것이다. 조례뿐만 아니라 지방자치단체의 규칙이나 행정규칙에서도 충분히 이 제도를 활용할 수 있을 것이다. 지방분권을 통한 다양성과 창의성이 그 사회를 발전시킬 수 있다는 것에 대해서는 누구나 공감하고 있다. 그 분권의 핵심은 조례제정권이라 할 수 있을 것이다. 조례제정권 확대를 위 한 개헌이나 입법이 없다고 마냥 기다려서는 안 될 것이다. 「제주특별자치도 버스 준공영제 운영에 관한 조례」의 제정과 같은 사례를 계속해서 발굴하여 스스로 조례제정권의 범위를 확대하려는 노력 또한 꼭 필요한 것이다.