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해양의 안전관리를 위한 법제 개선방안 연구

Title
해양의 안전관리를 위한 법제 개선방안 연구
Alternative Title
The Study for Better Laws on Maritime Safety and Security Management
Author(s)
이순태 이유봉
Publication Year
2017
ISBN
9788966847907
Publisher
한국법제연구원
Keyword
해양안전; 해양안보; 해상교통안전; 선박안전; 해양사고; 해사안전; 해양안전관리
Type
Research Report
Series/no
연구보고, 2017-04
Language
kor
Format
application/pdf
URI
http://www.klri.re.kr:9090/handle/2017.oak/7306
Abstract
Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 연구의 배경
○ 해양에서의 행위증가에 따른 위험요소도 증가하고 있음에 반하여 발생되는 위험원에 대한 체계적 대응은 뒤따르지 못하고 있음
▶ 연구의 목적 및 범위
○ 해양에서 발생되는 위험에 대한 분석과 이에 대한 대응정책, 대응기관, 집행작용, 관련 법령 분석을 통해 위험을 보다 적절히 관리할 수 있는 방안 모색
○ 해양의 안전관리와 관련된 법은 해상교통·선박·선원·해난 등 매우 광범위한 영역에 걸쳐 있으므로, 본 연구는 해양에서 발생되는 가장 큰 위험원을 찾고 그에 대한 적절한 대응체계가 법을 통해 마련되고 있는지를 분석할 것
▶ 연구의 방법
○ 본 연구는 실용적인 입장에서 입법의 최종 수요자인 국민들의 입장을 반영하여 국민이 체감하는 해양에 대한 위험원, 그 발생원인, 그에 대하여 기대되는 안전 보장 방향이 무엇인지를 염두에 두고 접근하고자 함
○ 이를 도출하는 방법으로 소셜 빅데이터 분석을 통해 국민들이 가장 많이 접하게 되는 해양에서의 안전의 위협요인들과 그 대응을 위하여 중점적으로 다루어야 할 문제를 찾아내고자 하였음
○ 해양안전과 관련된 규범은 국제규범에서 출발된 경우가 많으며, 국내에서도 직접 적용되는 규범인 만큼, 관련 국제법령와, 미국, EU, 영국, 일본 등 주요 국가의 관련 기관과 법적 근거를 살펴보고자 하였음
○ 보다 심층적인 이해와 분석을 위하여 국제해사기구와 영국의 해양안전관련 기관들을 방문하여 구체적인 경험과 현황에 관한 정보를 획득하였음


Ⅱ. 주요 내용
▶ 해양안전의 의의
○ 해양안전과 해양안보
- 해양안전(maritime safety)은 선박·선원의 안전관리, 인명구조, 해상교통 등 전통적인 선박의 항행의 관점의 안전과 관련되며, 해양안보(maritime security)는 해적, 테러와 같이 고의적인 보안상의 위협과 관련되어짐
- 넓은 의미의 해양안전은 해양안전과 해양안보를 포괄하는 의미로 사용되어지기도 하고, 반대로 해양안보의 개념이 최근에는 전통적인 해상영토의 수호에서 확장되어 항행의 자유, 무역교통의 보호 등으로 확대되고 있음
○ 해양안전사고 현황
- 국내 해양안전사고가 2014년 세월호 이후 지속적으로 증가하고 있는 점을 유의할 필요가 있으며, 선박산의 충돌, 기관고장, 선박의 구조·설비·운용등으로 인명손실이 발생하는 경우가 증가하여 전체적인 해양에서의 안전관리체계에 문제가 있는 것으로 보임
- 특히, 어선과 그중에서도 소형 어선과 관련된 사고 비중이 높아 대응책마련이 필요한 것으로 보이며, 법집행과 대응기관의 대응력과 이에 비례하는 권한 부여 등 법제도적 관리체계에도 문제가 있음
▶ 해양 안전관리에 관한 빅데이터 분석
○ 빅데이터 분석의 의의과 적용
- 제8차 국가교통안전기본계획을 통해 추출된 해양안전에 기본 지표들과 해양조난사고 통계연보(2015년)를 통해 선정한 해양안전에 대한 평가지표를 기반으로 온라인상의 소셜데이터 확보를 위한 모집단 구성함
- 평가지표를 기반으로 텍스트 마이닝을 통한 키워드 분석을 시행하였으며, 평가지표 선정결과에 따라 법적 검토를 통한 정책적 방향 제시
○ 정책평가지표 분석
- 주요 평가지표로는 사고 발생 및 원인과 관련하여, 소형선박, 어선·낚시어선, 배타적 경제수역이, 사고 대응과 관련해서는 전복, 기상악화, 해양경찰 등이 제시되었고, 이와 관련된 연관어들을 기계·장비(통신), 규모·선종, 대응기관·주체, 사고원인, 대처방안 등으로 나누어 빈출도를 분석함
- 소셜빅데이터 조사결과 나타난 해양안전관리 관련 주요 지표 별 주요 연관어들을 통해 해양안전관리를 위해 요구되어지는 사고원인 별 대응방안에 대한 정책대응 시나리오를 제시함
▶ 해양 안전관리에 관한 주요 법령 체계
○ 관련 조직
- 우리나라 해양안전관리를 담당하는 주요조직으로는 해양수산부와 해양경찰이 있으며, 해양수산부는 해양 관련 정책의 총괄, 해양경찰은 안전 및 보안사고 대응 및 수사를 담당하며, 해양안전심판원이 해양사고 관련 사건의 조사 및 심판업무 수행
○ 사고원인 관련 법령
- 소셜빅데이터 분석에 따라 가장 위험관리가 필요한 부분에 관련된 법령을 중심으로 살펴봄
- 어선의 안전관리에 관하여는, 「선박안전법」, 「어선법」, 「해사안전법」등이 있으며, 어선에 관하여는 개조, 무선통신설비, 위치발신장치 등을 「어선법」에서 정함
- 낚시어선의 안전관리에 관하여는 「낚시관리법」이 있고, 승선정원 초과, 음주 조업, 원거리조업, 위치추적장치, 구명장치, 출입항 신고 등에 관한 규정을 두고 있음
- 외국어선의 불법조업에 있어서는 「배타적 경제수역에서의 외국인어업 등에 대한 주권적 권리의 행사에 관한 법률」, 「국제항해선박 등에 대한 해적행위 피해예방에 관한 법률」, 「국제항해선박 및 항만시설의 보안에 관한 법률」등이 관련될 수 있음
○ 사고 대응 관련 법령
- 사고 대응과 관련하여서는, 전복사고 대응과 관련된 법으로, 「선박안전법」, 「선박직원법」, 「선원법」, 「해양경비법」, 「수상에서의 수색·구조 등에 관한 법률」이 있음
- 기상악화에 대한 사고대응과 관련된 법으로, 「해사안전법」, 「선원법」, 「수상에서의 수색·구조 등에 관한 법률」, 「해양경비법」이 있음
- 사고조사 및 사후 조치에 관하여는, 「해양사고조사및심판에 관한 법률」, 「수상에서의 수색·구조 등에 관한 법률」이 있음
○ 안전관리체계의 문제점
- 주요 사고 원인에 관한 규칙·기준의 설정과 이에 대한 이행력 확보에 관한 업무가 해양수산부와 해양경찰청 각각에 귀속되어지는 경우가 있는데, 해상에서의 법집행의 실효성을 확보할 수 있는 수단을 보다 강화할 필요가 있으며, 사고 대응과 관련하여서는 관리주체가 여러 기관에 귀속됨으로 인한 비효율성을 관리체계의 단순화를 통해 개선할 필요가 있음
▶ 해양 안전관리에 관한 국제법 및 비교법적 분석
○ 국제협약
- 해양 안전에 관한 대표적인 국제협약으로는, 우리나라가 가입한 협약으로는, 「UN해양법협약」, 「바다에서의 인명안전에 관한 협약」, 「선박으로부터의 해상오염방지를 위한 협약」, 「국제해상충돌예방규칙협약」, 「해상수색 및 구조에 관한 국제협약」, 「선원훈련·자격증명 및 당직유지의 기준에 관한 국제협약」이 있음
- 우리나라가 가입하지 않은 협약에는 「어선의 안전에 관한 토레몰리노스협약」, 「어선원 훈련·자격증명 및 당직유지의 기준에 관한 국제협약」이 있음
- 국제해사기구(IMO)는 60개 이상의 해사 관련 협약에 간여하며, 관할 협약을 내부 조직에 맞춰, 해양안전과 보안, 해양오염의 방지(환경보호), 책임과 보상, 기타로 분류
○ 미국
- 미국은 해군 조직의 일부로서 해안경비대를 두고 있으며, 해양안전(수색구조, 선박기준, 해난사고 방지·조사·수사, 선원면허 등), 해상보안(항만·수로·연안 보안, 약물차단, 이민차단, 방위태세), 해양관리(쇄빙활동, 항로표식·수로관리, 해양환경보호, 해양생물자원보호), 법집행(해상경찰, 무력행사, 정보활동) 등 업무를 담당
- 미국연방법 제14편, 연안경비대에서 해안경비대의 각 역할에 대하여 규정
○ EU
- EU의 통합적 해양감시정책(해상교통, 어업, 국경관리, 불법이민대응, 환경보호 등)을 위한 전문기관으로 해상안전청(EMSA)을 두었는데, EU법의 집행감시, 해사정보능력 개발·운용, 해양오염 대비·발견·대응, 위원회에 대한 전문·과학적 조언 업무를 담당함
- 에리카페키지 및 EMSA규칙의 개정을 통하여, 해사정보시스템, 위성에 의한 선박·식별추적시스템의 개발운영 등, 최근 EU해상안전청의 해양안전 관리 및 서비스 영역이 확대됨
○ 영국
- 영국의 해양·해양경비청(MCA)는 해안·해역에서의 인명손실을 방지하고, 해양안전정책의 수립, 해양 관련 법령의 입법을 담당하며, 선박등록, 선박안전기준·검사, 선원자격·교육, 해양오염방지, 화물안전, 수로관리 등에 관한 업무를 담당
- 해양사고 대응과 관련하여, 사건발생시 독립적인 지휘권한을 보유한 해양구조·국무조정 대표(SosRep), 사건현장에 신속 투입이 가능한 자원봉사자 등이 있으며, 해양사고조사국(MAIB)은 사고조사에 있어 독립성이 보장됨으로써 해양안전사건에 관한 사실과 원인의 조사가 객관적으로 이루어질 있도록 보장
○ 일본
- 전후 해군조직의 전환으로 창설된 해상보안청이 현재 국토교통성의 외청으로, 「해상보안청법」에 따라 특별사법경찰조직 설립되었으며, 군사활동은 인정되지 않으나, 해난구조, 해양오염방지, 선박의 항행질서유지, 해상범죄 예방·진압·수사·구속, 교통규제, 수로·항로 표지 등의 해상의 안전·치안 확보 업무 담당
- 해양안전과 관련한 법으로, 해상교통, 선원, 선박, 해난, 항로, 항만·해운, 수산 관련 법령들이 있으며, 특히 소형선박, 소형어선과 관련된 안전규칙, 소형선박조종자법 등을 두고 있고, 특수 위험해역에 적용되는 「해상교통안전」 등을 별도로 제정하고 해상보안청이 이에 관한 안전조치를 관할함
▶ 입법개선을 위한 정책제언
○ 소형 선박·어선
- 우리나라의 해양안전에 있어 가장 취약한 영역으로, 각 법에서 소형선박에 대한 안전관리 관련규정의 적용제외가 있어 안전관리상의 공백의 우려가 있으므로, 소형선박, 소형어선에 관한 안전관리가 강화될 필요가 있음
○ 통신
- 무선장치, 위치추적장치의 적용 제외선박에 대한 위험관리 강화와 관련 기술개발로, 고장 및 고의적 미작동행위에 대한 제재 등 통신장치의 미비로 인한 위험증가에 대응할 필요가 있음
○ 선장
- 실제 해상사고 대응에 있어 선장의 역할이 매우 중요하다는 점을 감안할 때, 의무와 권한을 보다 명확히 하고 강화할 필요가 있으며, 제재관련기준도 행위의 위법성 정도를 염두해두고 합리적으로 설정할 필요가 있음
○ 관리 기관
- 해양의 안전관리와 관련하여 나라마다 군조직, 행정조직 형태로 설치하는지 여부가 다르며, 정책·집행에 있어서도 일원화된 형태와 분리된 형태가 있는데, 우리나라의 경우, 행정조직의 일부이면서, 정책·집행이 해양수산부와 해양경찰로 분리된 형태로 이루어지고 있어, 정책·집행에 있어 중첩 및 혼란이 야기될 여지가 있음
- 구체적으로는, 해양오염방지, 해상사고·재난대응, 해상교통관련정보체계 등에 있어 유사 업무가 이루어지고 있는데, 특히 해상사고·재난대응 체계에 있어서는 인명구조 등 효율적이고 신속한 사고대응을 위하여 조직체계를 현장대응과 필요에 부합하게 조정 및 조직화할 필요가 있음


Ⅲ. 기대효과
▶ 학술적 효과
○ 입법수요자의 입장 반영
- 기존의 해양안전·안보에 관한 조직, 법제도적 관점 논의를 아우르면서도, 입법수요자인 국민의 눈높이에서 요구되는 해양안전관리 관련 정책이슈를 중점적으로 제시함
○ 소셜빅데이터 분석방법 적용
- 법제도 관련 정책연구에 있어 처음으로 소셜빅데이터 분석방법론의 적용을 통해 관련 주요 논점을 도출함
▶ 정책적 효과
○ 해양안전관리 취약영역 및 개선필요 제시
- 소형선박 및 소형어선 등 해양안전 대응정책이 가장 요구되는 영역에 대한 취약부분의 집중대응 필요를 제시하고, 이와 관련된 법령 전반의 개선필요성 제시
○ 해양안전 관련 관리조직의 업무 비교분석
- 해양안전관리 담당기관들의 업무에 대한 분석, 비교를 통해 유사, 중복되는 부분을 명확히 하고 원활한 대국민 서비스와 업무의 전문성의 관점에서 향후 조정과 조직화가 필요함을 제시함
Table Of Contents
제1장 서 론 / 25

제1절 연구의 배경과 목적 27
제2절 연구 방법 및 범위 28


제2장 해양안전의 의의와 현황 / 31

제1절 의의와 범위 33
1. 해양안전의 의의 33
2. 해양안전의 범위 38
제2절 해양 사고 현황 43
1. 기본 요소 43
2. 위험 분포 46
3. 문제 영역 57
제3절 관련 정부 대책 63
1. 국가안전관리기본계획 63
2. 국가해사안전기본계획 64
3. 교통안전기본계획 66
제4절 문제점 67


제3장 해양 안전관리 관련 빅데이터 분석 / 69

제1절 빅데이터 분석 71
1. 의의와 방법 71
2. 해양안전관리에의 적용 72
제2절 개념분류체계(온톨로지) 73
1. 방법론 73
2. 정책평가지표 선정 74
3. 모집단 설정 78
제3절 정책평가지표 분석 80
1. 지표별 빈도수 분석 80
2. 정책대응방안 제시 85
제4절 시사점 및 한계 86


제4장 해양의 안전관리에 관한 주요 법령 체계 / 89

제1절 관련 조직 91
1. 해양수산부 91
2. 해양경찰청 94
제2절 관련 법령 98
1. 관련 법령 총괄 체계 98
2. 사고 원인 관리 103
3. 사고 대응 관리 117
제3절 문제점 131
1. 사고 원인 관련 132
2. 사고 대응 관련 134


제5장 해양 안전관리에 관한 국제법 및 비교법적 분석 / 137

제1절 국제법 139
1. 조 직 139
2. 국제협약 140
제2절 미 국 154
1. 조직 154
2. 법·제도 159
제3절 EU 167
1. 조 직 167
2. 법·제도 172
제4절 영 국 179
1. 조직 179
2. 법제도 190
제5절 일 본 192
1. 조직 192
2. 법·제도 199
제6절 시사점 209


제6장 입법 개선을 위한 정책 제언 / 211

제1절 주요 문제 상황 213
1. 소형 선박·어선 213
2. 통 신 214
3. 선장의 현장 대응 216
제2절 안전관리체계 218
1. 단계별 관리업무 218
2. 직제별 관리업무 220

참고문헌 223
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