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분단국가의 사회문화법제 연구

Title
분단국가의 사회문화법제 연구
남북방송교류의 법제화 방안 연구
Alternative Title
A Study on the legislation of inter-Korean broadcasting interchange
Author(s)
이준섭
Publication Year
2018
Publisher
한국법제연구원
Keyword
방송개방; 남북한 방송의 상호 시청취; 남북한 방송교류; 방송법; 방송통신발전기본법; 국가보안법; 동서독 방송교류; 독일통일과정에서 방송의 역할
Type
Research Report
Series/no
통일법제연구, 18-19-②-04
Language
kor
Extent
132p
URI
http://www.klri.re.kr:9090/handle/2017.oak/5685
Abstract
Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 배 경
○ 최근의 남북관계가 긴장완화를 넘어 평화정착과 분단극복의 차원으로 급속도로 변화하고 있는 상황을 맞고 있음.
○ 평화정착단계의 공고화 혹은 통일의 준비과정으로서 남북한주민의 상호 방송시청을 허용하고 다양한 분야에서의 방송협력과 교류는 분단으로부터 발생하는 민족적, 문화적 이질화를 극복하고 동질성을 회복하기 위한 중요한 과정임에도 불구하고 현재의 남북한 사이의 방송개방과 교류는 매우 저조한 상황임.
○ 기존의 남북간 방송개방 및 교류정책은 처음에 낮은 단계의 접촉부터 시작하여 최종단계인 방송개방과 특파원교환을 목표로 한다는 것이었지만 남북관계의 상황에 따라 중단되는 등 단계적 방송교류정책 추진은 전혀 성과를 이루지 못했음.
○ 동서독은 처음부터 방송개방을 단행함으로써 그밖의 방송교류로 확대하여 동독의 서독방송개방 15년만에 그리고 광범한 문화협정에 의한 교류확대이후 만 3년만에 동서독 국민의 정신적, 문화적 통합에 힘입어 통일을 이루었음.
○ 현재의 국제정치적, 남북관계의 상황이 독일통일전 5년전 상황과 유사한 측면이 있으므로 방송개방의 필요성을 제기할 수 있는 적절한 시기라고 판단됨.
○ 북한 김정은 체제이후 경제 및 사회체제의 변화가 두드러지고 체제에 대한 자신감을 기초로 방송교류에 호응할 가능성이 있다는 점을 주목할 필요가 있음. 최근 3차 남북정상회담시 북한의 방송매체는 남측방문단의 활동내역을 거의 실시간으로 보도하는 등 북한내의 방송 및 통신이 남북관계를 대하는 태도와 정책이 획기적으로 달라진 모습을 보여준 바 있음.
○ 또한 남북한 TV방송의 경우 전파의 송신방식차이를 이유로 들어 방송개방의 곤란성을 주장하는 것에 대하여 현재 북한내 휴대폰 보급이나 인터넷확산이 급속도록 이루어지고 있고 현실적으로 더 이상 남북한방송개방을 미루는 것은 시대적 흐름에 맞지 않는다는 당위성을 배경으로 함.
▶ 목 적
○ 지금까지의 방송교류정책이 낮은 단계의 방송교류에 맴돌다 아무런 진전이 없는 것에 대한 반성으로부터 시작하여 직접 방송교류의 핵심인 방송개방의 실현을 목적으로 함.
○ 향후의 방송교류정책은 정치적. 시대적, 방송기술여건의 성숙되었다는 점을 전제로 남북한 방송개방과 기자교류를 직접 논의하고 남북한간 이에 대한 합의를 도출하기 위한 전제적 준비사항을 논급하는 것임.
○ 방송개방과 기자교류의 문제에서 북한의 태독변화가 가장 중요하지만 우리의 북한방송 시청취에 대한 태도도 달라져야 하며 국가보안법등 법적 제약요소를 상호 방송개방에 맞도록 개선하는 것을 목적으로 함.
○ 특히 대한민국 국민의 북한방송의 시청취는 북한 측에 대한 우리의 의지를 표시하는 것에 불과한 의미를 갖지만, 북한주민이 남한 방송을 시청취하는 것은 통일에 이르게 하는 요인이 된다는 인식을 하는 것이 중요함. 독일통일에서 무엇이 가장 중요한 영향을 끼쳤는지에 대한 질문에 동독주민들의 한결같은 대답은 서독TV방송의 시청이었음. 방송개방이 이루어진지 15년만에 그리고 광범한 형태의 완전한 방송교류를 시작한지 4년만에 독일통일을 이루었던 경험에서 방송이 동서독 국민들의 마음에 가장 결정적인 영향을 끼쳤다는 사실을 인식한다면 남북방송의 상호개방은 통일과정 준비의 필요조건임.

Ⅱ. 주요 내용
▶ TV방송개방이 독일통일에 미친 영향
○ TV방송이 이끈 독일통일
- 독일통일은 “TV에 의한 독일통일”이라고 표현될 만큼 동서독 방송개방은 간접적으로는 십수년에 걸쳐 동서독국민의 정신적, 문화적, 민족적 통합에 기여함으로써, 그리고 직접적으로는 서독방송이 1989-1990년 사이 동독주민의 통일운동을 자극하고 전파하고 인도함으로써 통일을 이끌었다는 것이 일반적인 평가임.
○ 서독정부의 방송교류 전략과 실행
- 서독정부는 1970년대초부터 브란트의 신동방정책을 기초로 통일정책의 일환으로 동서독간의 민족적, 문화적 이질화과 체제간극의 심화를 극복할 수 있는 효과적인 방법으로 동서독간 방송개방임을 인식함.
- 서독정부는 독일민족의 문화적․정신적통합이란 명분을 내걸고 이를 위한 장기적이고 명확한 목표를 설정하고 실천함. 특히 1980년대에 들어 CDU정부는 SPD정부의 정책을 이어받아 ‘독일민족의 정신적, 문화적 공동체’를 향한 행보를 적극적으로 실행함. 이에 동독이 적극적으로 호응하였음.
- 동독정부는 1960년대 말까지 서독TV방송시청을 금지하거나 전파수신을 방해하는 방식으로 방송개방에 부정적이었으나 서독의 신동방정책의 호응차원, 그리고 서독방송의 시청취를 규제할 수 없는 현실 및 법적근거의 부재 등의 원인으로 1973년 완전히 개방하는 조치를 단행함.
- 1974년에는 동서독 관계사의 신기원으로 평가되는 기자(특파원)파견이 시작되었다. 독일 제1, 2의 공영방송인 ARD와 ZDF의 특파원이 동독수도인 베를린에 주재하여 활동을 하게 됨으로써 명실공히 서독정부가 꾀하는 방송교류의 필요조건을 완성함.
- 동서독간 방송교류는 1983-84년에 이르러 호네커 동독서기장의 서독방문 논의를 계기로 서독이 동독에 수십억마르크의 차관을 제공함으로써 더욱 활성화되었음.
- 1986년 동서독정부간 문화협정은 방송교류등 문화전반의 교류협력에 대한 제도화이기도 하고 동독이 되돌아올 수 없는 강을 건너는 쐐기의 역할을 하였음. 이 문화협정은 방송교류가 포함된 문화 및 예술분야의 전방위에 걸치는 포괄적 교류협정이다. 독일민족의 동질성, 문화적 동질성의 추구를 제도화한 것으로서 방송교류의 완성을 위한 충분조건을 완성함.
- 또한 문화협정을 기반으로 하여 1987년 동서독 방송기관 및 방송사간 방송교류 및 협력에 관한 협약이 체결됨. 이를 통해 실제로 방송사간의 방송교류 및 협력이 더욱 광범하고 적극적으로 실행되었음.
○ 동독주민의 의식조사결과를 토대로 한 방송교류 전략
- 서독정부는 언론학자들로 하여금 동독인들이 서독TV를 시청할 수 있게 된 이후 동독인들에게 어떠한 변화가 있었는지를 연구 조사하도록 함. 동독인들의 의식 변화에 대한 파악을 토대로 통일지향적인 동독의 방송을 포함하는 문화개방정책을 수립함.
- 1985년경 언론연구기관인 GIF가 탈동독 이주민들을 상대로 의식조사한 결과, 동독주민들이 서독의 정치, 사회경제생활을 간접 경험함으로써 정신적, 문화적 통합을 이루었다고 판단하고 더욱 적극적이고 대담한 방송교류정책을 시행함.
▶ 동서독의 방송교류 관련 법적 환경
○ 동서독의 법적 환경
- 서독법상으로는 방송개방을 저해하거나 기자교류를 막는 아무런 법적 근거가 없었고 실제로 모두 서독헌법상 자유권적 기본권의 실현영역으로서 특별히 법적 환경을 언급할 만한 가치가 없음.
- 동독은 헌법상의 표현의 자유 및 정보의 자유와 같은 기본권의 실현차원에서 국내법으로 방송개방을 방해할 법적근거를 찾지 못하였음. 그 결과 서독방송의 시청취를 금지하거나 규제할 법제도가 존재하지 않음.
- 동독에서의 기자교류의 경우 1973년에 이미 “외국의 언론기관 및 특파원의 독일인민민주주의공화국내에서의 활동에 관한 명령”등 외국특파원의 활동과 지원을 위한 법규가 제정되어 시행됨으로써 폭넓은 언론교류의 제도적 근거를 마련한 바 있음.
- 다만 외국특파원의 정보왜곡 혹은 사실과 다른 보도등에 대해서는 해당 법규에서 정정보도나 시정조치를 취할 수 있도록 하는 규정을 두고 있었으며, 국가의 이익을 해하거나 국가의 안전을 해하는 범죄를 저지르는 경우 등에 관하여는 형법상의 반국가이익의 죄 혹은 반국가범죄 등으로 규율되도록 함.
○ 동서독간 교류활성화를 위한 협정 및 협약
- 1986년 동서독은 이미 방송개방이 이룬 터임에도 이에 더하여 문화, 예술(주로 미술), 교육 및 학문, 방송교류 분야 및 기타 이와 관련된 영역에서 상호 협력을 추구하고 장려하기 위한 소위 문화협정을 체결함.
- 상호협력은 이 분야 관련 관할기관, 행정기관, 공공기관과 만일 당사국내부의 법규의 기준 및 관습에 따라 허용되는 경우에는 민간기관, 단체 및 문화 분야에서 활동하는 개인들 사이에 이루어지도록 함.
- 또한 1986년의 문화협정을 기초로 방송교류분야의 구체적 실행을 위해 동서독의 방송관련 기관 및 방송사간에는 실무협약이 체결된 바 있음.
○ 동서독의 방송교류관련 법제도에 대한 평가
- 동독에서 서독TV의 자유로운 시청을 막을 법제도적 근거가 없었고, 서독특파원을 포함하는 외국의 특파원활동을 보장하는 법적근거(명령)를 갖고 있었기 때문에 동독주민들의 서독TV 자유시청과 서독특파원의 자유로운 정보전달활동에 의해 분단된 동서독 주민 간 정신적 간극이나 체제의 상이함을 해소할 수 있었음.
- 이러한 간극과 차이의 극복은 통일이 가까웠을 때 동독인들이 체제선택의 두려움이나 고민을 줄일 수 있었고 통일의 시기가 왔을때에는 즉각 판단과 실행하는데 기여하였고 결과적으로 이것이 독일통일의 결정적기초가 되었음.
▶ 동독인의 서독방송의 시청취 현황과 영향
○ 동독인의 서독TV방송 시청취 현황
- 1985년경 동독인들이 서독TV방송으로부터 어떤 영향을 얼마나 받았는지에 관한 의식조사에서 놀라운 결과가 나왔음.
- 동독인들은 대중미디어매체 중에서 압도적으로 TV방송에 의존하고 있으며 그중에서 동독인들은 그들의 동독TV 방송을 제쳐놓고 82%의 시청자가 매일 서독TV를 시청하고 있을 정도이었음.
- 동독인들은 동독TV에 대해서는 신뢰를 보내는 비율(25%)에 비해 서독TV의 방송내용을 신뢰한다고 답한 비율이 80%달할 정도이었음. 동독주민들이 가장 신뢰하는 방송은 서독공영방송의 저녁8시뉴스나 나 시사프로그램이었을 정도임.
- 동독주민들이 정치, 경제, 사회, 국제정세 등에 관한 정보를 서독방송으로부터 취득하며 동독인들의 가치기준으로 자리 잡았음.
○ 서독TV방송이 동독인에 미친 영향
- 서독방송의 시청취로부터 동서독간의 문화적 이질화와 체제의 차이를 극복하게 하는 주된 요인이 되었고, 통일의 기회가 다가왔을 때에는 동독인들의 통일운동 혹은 체제선택을 함에 있어 가치기준으로 작용함.
▶ 우리나라 방송개방 등 방송교류의 현황과 문제점
○ 방송교류의 현황
- 남북한간 2000년 초부터 방송교류의 초기국면이 시작되었으나 정치적환경의 변화에 따라 18년이 지난 현재 아무런 진전이 없었음. 그 이유는 대체로 특히 방송교류의 최종단계이자 핵심인 방송개방과 기자교류에 대하여 지나치게 소극적인 자세로 일관한 점, 정부가 장기적이고 명확한 방송교류의 계획과 목표를 가지고 있지 못한 점, 남북한 간의 긴장국면 지속, 그리고 특히 우리 측의 법제도적 제약 등으로 요약될 수 있음.
▶ 방송개방 관련 법제도의 현황과 문제점
○ 방송교류의 법적 근거
- 방송개방과 기자교류에 관한 법적환경은 헌법상의 자유권적 기본권 및 자유민주적 기본질서의 보호에 의한 제약, 방송법상 방송업의 규율, 그리고 남북한의 방송교류추진을 규정하고 있는 방송통신발전기본법의 규율이 있음.
○ 현행 법체계상 방송개방과 기자교류에 대한 법적 제약
- 방송개방과 기자교류에 대한 결정적 법적 제약요소는 국가보안법의 위반가능성임. 이 법의 위반가능성으로 인하여 북한방송의 시청이 제약을 받고 정부 일정한 조건을 갖춘 경우에만 북한방송의 시청취를 허가하거나, 방북허가를 내주는 근거가 되어왔음.
- 현행 국가보안법의 해석상 남북한간 정치적 타결이나 대한민국정부의 명시적인 허가없는 북한방송의 시청취 행위나 특파원의 파견 및 활동은 그동안 헌법재판소의 심판례에 비추어보면 국가보안법의 위반행위로 처벌되더라도 위헌성이 없는 것으로 판단할 가능성이 높음.
▶ 방송개방등 방송교류활성화를 위한 법제도적 개선방안
○ 3단계의 입법적 조치
1단계
남북한 방송교류(방송개방)에 정부간 합의 및 협정체결
· 이 협정에서 양측 정부가 실행하여야 하는 사항을 목록화하여 합의,
· 협정을 기초로 남북의 방송사업자간 구체적 교류협력협약을 체결
2단계
남북한 방송교류(방송개방)협정내용의 국내법 규정화
· 방송법은 방송법상의 방송용어개념을 정리, 북한방송의 수신 혹은 북한방송프로그램의 송출, 방송제작협력, 방송프로그램의 상호 교환 및 방영 등을 규정화함.
· 방송통신발전기본법에서는 그 남북방송교류편에서 남북방송 상호 시청취 및 기자교류에 관한 구체적인 별도의 규정을 신설
3단계
남북한협정 및 방송법규에 기초한 방송교류행위에 대한 국가보안법의 적용예외규정 신설
· 국가보안법상 일반적으로 남북한간 협정 혹은 협약을 기초로 이루어지고 관련 법률에 의해 허용된 행위에 대해서는 국가보안법의 관련규정에 대한 적용 예외규정 신설.

Ⅲ. 기대효과
▶ 정부의 통일정책 수립을 위한 기초자료 제공
○ 통일부에 적극적인 방송교류를 위한 정책적 기초를 제공
○ 법무부의 통일법무정책에 새로운 관념의 남북방송교류를 위한 법정책자료를 제공함.
▶ 국민과 방송업계에 통일준비과정에서 방송교류의 중요성 인식을 제고
○ 현행법상 남북방송교류의 장애요인들을 인식시키고 그 개선을 통하여 적극적인 방송교류가능성을 제시함으로써 통일준비의 일환으로서 방송의 역할과 임무인식을 심어줌.
○ 국민들에게는 남북한방송의 상호개방이 상호불신을 해소하고 분단으로 인한 체제 및 문화의 이질화를 극복하며 통일과정으로 이끄는 중요한 요인이 된다는 점을 인식하게 하고, 편향된 대북관의 시정을 위한 기초를 제공함.
Table Of Contents
제1장 남북한 방송교류의 의미와 필요성 / 25
제1절 남북한 방송교류의 의미 27
Ⅰ. 기존논의에 있어 방송교류의 의미와 범위 27
Ⅱ. 기존 방송 교류의미 및 범위 논의의 문제점 27
Ⅲ. 남북한 방송의 상호개방이 방송교류의 본질이어야 하는 당위성 29
제2절 방송교류의 필요성 30
Ⅰ. 북한의 변화와 이에 상응하는 획기적 방송개방정책의 필요성 30
Ⅱ. 통일준비로서의 방송개방정책 31
제3절 동서독 방송개방이 정신적 통합에 미친 영향 32

제2장 동서독 방송교류의 경험과 영향 / 33
제1절 동서독 방송교류의 기초 35
Ⅰ. 동서독방송교류의 이념적․철학적 배경 35
Ⅱ. 당시 동독의 언론 및 방송의 일반적 환경 36
Ⅲ. 서독정부의 방송교류를 위한 적극의지와 노력 40
제2절 동서독 방송교류를 위한 법적 환경 43
Ⅰ. 동독의 방송언론에 관한 법적규율 43
Ⅱ. 동서독 방송교류 촉진을 위한 법제도 49
Ⅲ. 방송교류를 위한 당시 동서독의 법제도 평가 54
제3절 동서독 방송교류의 현황 56
Ⅰ. 동독정부의 서독방송의 차단과 허용 56
Ⅱ. 동독주민의 서독방송 시청현황 59
제4절 서독TV방송이 정신 및 체제 통합에 미친 영향 67
Ⅰ. 서독TV에 대한 전체적인 인상 67
Ⅱ. 동독인의 서독TV의 방송에 대한 강한 신뢰도 68
Ⅲ. 서독방송과 동독방송의 경쟁: 이데올로기적 선택 69
제5절 통일과정에서의 방송의 역할(1989-1990년) 73
Ⅰ. 통일과정에서의 동독TV에 대한 태도 73
Ⅱ. 동독 대변혁기의 TV역할 74

제3장 남북방송교류의 현황과 문제점 / 77
제1절 남북방송교류의 현황 79
Ⅰ. 1998~2003년(국민의 정부시기) 79
Ⅱ. 2003~2008년(참여정부시기) 81
제2절 문제점 83
Ⅰ. 방송개방에 관한 과거 정부의 시각 83
Ⅱ. 장기적 목표와 전략의 부재: 독일의 경우와 비교 84
Ⅲ. 구조적 한계: 제도적 틀의 부재 86

제4장 남북방송교류의 법적 환경과 개선방안 / 89
제1절 남북방송교류의 법적 환경 91
Ⅰ. 헌법상의 기초 91
Ⅱ. 방송법 93
Ⅲ. 방송통신발전기본법 95
Ⅳ. 국가보안법 96
Ⅴ. 남북방송교류 관련 협약: 남북한 방송교류협력 기본합의서 97
제2절 국가보안법에 대한 헌법재판소의 해석과 방송개방에의 적용 98
Ⅰ. 현행법의 제약에 관한 문제제기 98
Ⅱ. 국가보안법의 각 규정에 관한 헌법재판소의 입장 98
Ⅲ. 북한방송 시청취행위 등의 국가보안법 위반성 106
제3절 남북방송교류를 위한 법제도 개선과 법제화방안 111
Ⅰ. 국가보안법의 해석․적용의 개선 111
Ⅱ. 입법적 개선 112

제5장 결 어 / 123

참고문헌 129
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