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주요 외국의 지방자치제도 연구 - 독일

Title
주요 외국의 지방자치제도 연구 - 독일
Alternative Title
A Study of Foreign Countries’ Local Autonomy - Germany
Author(s)
정남철
Publication Year
2018
Publisher
한국법제연구원
Keyword
지방분권; 개헌; 제도적 보장; 게마인데; Gemeinde; 사무배분; 자치입법; 조례; 규범통제; 행정소송; 헌법소원; 민영화; 자유화; 행정의 현대화
Type
Research Report
Series/no
헌정제도 연구, 18-20-④
Language
kor
Extent
132p
URI
http://www.klri.re.kr:9090/handle/2017.oak/5673
Abstract
Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 연구의 배경
○ 최근 개헌의 논의 과정에서 지방분권이 강조되고 있으나, 지방분권의 과도한 요구와 개혁은 오히려 지방자치제도의 발전을 후퇴시킬 우려가 있음.
- 국정농단으로 인한 촛불시위와 대통령에 대한 탄핵결정으로 한국사회는 큰 변혁기를 거치고 있으며, ‘지방분권’과 ‘균형발전’은 정부의 주요한 정책과제가 되고 있음.
- 분권형 헌법을 위한 개정과 지방분권의 강화에 관한 다양한 논의가 있지만, 그 수준과 방식 등에 대해서는 견해 대립이 있음.
- 이와 관련하여 지방자치에 관한 헌법적 논의, 국가와 지방자치단체의 관계, 자치행정의 구조, 자치입법의 쟁점과 권리구제 등에 대해 깊이 있는 연구가 필요함.
○ 지방분권의 과제를 성공적으로 실현하기 위해 지방자치의 선진국인 독일 입법례의 사례를 비교․연구할 필요가 있음.
- 독일의 지방자치제도의 역사적 발전과 이론적 전개, 자치행정의 구조와 특색 등을 면밀히 파악하여, 우리 지방자치제도의 현황과 문제점을 개선할 수 있도록 해야 함.
- 위임사무의 증가와 재정부담, 인구의 감소, 주민참여의 강화와 리스크 등 독일의 지방분권의 최근 동향 및 문제점 등을 상세히 파악할 필요가 있음.
▶ 연구의 목적
○ 지방분권의 제도적 정착을 위해 독일 지방자치제도의 역사적 발전과 특징, 자치행정과 자치입법 등에 관한 상세한 비교법적 연구를 목적으로 함.
- 우리나라 지방자치제도의 발전에 큰 영향을 준 독일의 지방자치제도의 연혁, 자치행정의 기본구조와 특징 등을 고찰함.
- 특히 연방과 주의 관계, 사무구분, 자치입법권에 대한 사법적 통제, 유럽연합법의 영향 및 최근 동향 등을 체계적으로 검토함.
○ 지방자치제도의 실천적 과제와 관련된 법․제도적 문제를 고찰하고, 지방분권의 추진방향 설정을 목적으로 함.
- 지방자치단체의 법적 지위, 지방자치단체의 조직과 구조, 주민의 참여와 선거 등을 자세히 검토함.
- 지방자치단체의 사무배분, 연방과 주의 분쟁 및 권리구제수단 등을 살펴보고, 우리 지방자치제도의 실천적 문제해결에 기여할 수 있는 방안을 모색함.
○ 연방국가인 독일 지방분권의 현황과 특징, 지방자치제도의 위기 등을 검토하여, 우리나라의 지방분권 개혁에 있어서 시사점과 문제해결 방안의 도출을 목적으로 함.
- 독일 지방자치제도의 현황과 현주소, 유럽연합의 영향으로 인한 지방자치제도의 변화 등을 고찰하도록 함.
- 특히 연방과 주 사이의 위임사무와 재정부담, 인구변화와 이주민의 증가, 시민참여의 강화와 문제점 등을 상세히 비교․검토하도록 함.



Ⅱ. 주요 내용
▶ 지방자치제도의 연혁과 이론
○ 지방자치제도의 연혁과 특징
- 독일의 지방자치제도는 12세기 ‘도시’라는 자치공동체가 있었지만, 프로이센에 들어와서 근대적 의미의 지방자치의 흔적을 발견할 수 있음. 프리드리히 빌헬름 1세때 지방자치법이 제정되었으나, 국가권력에 종속된 한계를 가지고 있었음.
- 독일의 지방자치 사상의 기원은 ‘위로부터의 개혁’을 추진한 슈타인 남작(vom und zum Stein)에서 찾을 수 있음.
- 독일의 지방자치제도가 본격적으로 발전한 것은 바이마르공화국에서 부터이며, 경제공황과 국가사회주의의 등장으로 중대한 위기에 처하였음. 그 후 제2차 세계대전을 거치면서 주둔하던 승전국의 다양한 지방자치제도가 유입되어 비약적 발전을 하게 되었음.
○ 자방자치의 본질 및 헌법적 근거
- 독일의 지방자치제도는 독일 기본법 제28조 제2항에 헌법적 근거를 두고 있으며, 지방자치단체는 간접적 국가행정으로 지방분권의 이념에 기초하고 있음.
- 독일의 지방자치제도는 Carl Schmitt의 영향으로 제도적 보장으로 이해되고 있으나, 근래에는 지방자치단체의 주관적 지위가 부각되고 있음.
○ 자방자치단체의 법적 지위
- 독일 기본법상 게마인데는 독립된 행정주체이며, 지역단체에 속함. 최근에는 게마인데의 주관적 공권이 인정되고, 항고소송에서 게마인데의 원고적격이 인정되고 있음.
- 그러나 게마인데의 원고적격은 국가기관의 감독에 대한 소송과 같이 매우 제한된 영역에서만 인정되고 있음.
▶ 자치행정의 제도적 내용
○ 독일 지방자치단체의 조직과 구조
- 독일의 주(란트)의 행정조직은 크게 3단계로 구성되어 있음. 즉 주(란트)의 주지사를 정점으로 광역시, 크라이스 및 독립시 등이 있음.
- 주의 자치행정의 내부조직은 4가지 유형으로 구성되어 있음. 첫째, 지방의회와 시장이 대표인 합의제형 시당국(Magistrat)의 방식, 둘째, 시장을 지방의회에서 간선으로 선출하는 방식, 셋째, 시장을 직선으로 선출하나 지방의회의 의장을 맡는 방식, 마지막으로 지방의회가 선출한 시장을 지방의회의 의장으로 하지만, 시장외에 별도의 행정책임자를 두는 방식임.
- 독일에서는 게마인데의 대폭 축소와 통합을 추진하였고, 1990년대에 들어와서 지방자치제도의 개혁이 추진되어 시민참여의 강화와 민주적 정당성을 확보하는 것을 목적으로 하였음.
○ 지방자치단체의 사무배분
- 독일 지방분권의 핵심적 요소는 연방과 주의 사무배분임.
- 독일 지방자치단체의 사무배분은 자치사무와 국가위임사무를 구별하는 이원적 체계와 이를 통일적으로 파악하는 일원적 체계로 구분되고 있음.
- 이원적 체계에서는 자치사무를 자유사무와 지시에 기속되지 않는 의무적 사무로 구분하고 있음.
○ 국가(연방)에 대한 주(란트)의 권리구제수단
- 국가에 대한 주의 권리구제수단으로 지방자치단체 헌법소원을 인정하고 있음.
- 게마인데는 기본권 능력이 없어 기본권을 보호하기 위한 헌법소원은 제기할 수 없지만 자치권의 침해를 이유로 헌법소원을 제기할 수 있음. 이러한 헌법소원의 대상은 모든 종류의 연방 또는 주의 법규범임.
▶ 지방자치단체의 자치입법권
○ 자치입법의 범위와 위법성 판단
- 독일의 자치입법으로서 자치법규(Satzungen)의 개념은 지방자치단체의 조례를 포함하여 대학, 상공회의소, 의사협회 등의 영역도 포함하고 있음.
- 지방자치단체의 조례는 지방분권에 기초하고 있지만, 법규명령은 법제정의 권력분산에 근거하고 있음.
○ 위법한 조례에 대한 공법상 권리구제수단
- 위법한 조례에 대한 공법상 권리구제수단으로 주위적 규범통제가 인정되고 있으며, 연방헌법재판소의 규범통제뿐만 아니라 행정소송(행정법원법 제47조 제1항)에 의한 규범통제도 인정되고 있음.
- 행정소송에 의한 규범통제는 주관적 권리구제에 기여한다는 점이 특징임.
- 위법한 조례에 대해서는 취소소송을 제기할 수 없고, 집행규범의 성격을 가지는 경우에 ‘확인소송’을 제기할 수 있을 뿐임.
- 조례제정의 부작위에 대해서도 규범제정요구소송이나 규범보충소송을 제기할 수 있으며, 이러한 소송은 헌법소송이 아니라 행정소송으로 실현하고 있음.
▶ 지방분권개혁의 동향과 시사점
○ 독일 지방자치제도의 최근 동향 및 특징
- 독일 지방분권개혁의 주요한 쟁점 중의 하나는 연방과 주의 입법권 분배였고, 사무구분과 더불어 연방주의 개혁의 핵심이었음.
- 지방행정의 현대화를 위한 신공공관리(NPM)가 도입되었으며, 근래에는 보장행정이 강조되고 있음.
- 독일의 지방자치는 유럽법의 영향으로 유럽화, 자유화 및 민영화를 특징으로 하고 있음.
○ 독일 지방자치제도의 위기와 도전
- 급격한 시대적 상황의 변화에 따라 독일의 지방자치제도도 다양한 위기에 노출되어 있음.
- 위임사무의 증가로 인해 지방재정의 부담이 늘어나고 있으며, 인구감소와 노령화로 인해 지방자치단체의 존립기반이 위태롭게 되고 있음. 특히 난민과 이주민의 증가로 인해 독일의 지방자치단체는 사회의 통합이라는 새로운 도전에 직면하고 있음.
- 주민(공민)들의 정치적 무관심으로 인해 지방선거의 참여율이 낮아지고 있어 직접 민주제의 강화가 요구되고 있지만, 직접민주제의 리스크에 대한 문제점도 부각되고 있음.

Ⅲ. 기대효과
○ 지방분권의 정책을 올바르게 추진하기 위해 지방행정의 구조개혁, 자치입법의 확대와 이에 대한 사법적 통제수단의 정비 등에 관한 논의의 단초를 제공할 수 있음.
○ 지방분권의 입법정책에 있어서 이론적 기초를 제공하고, 자치입법과 의회의 법률과의 관계를 올바르게 정립할 수 있도록 함.
○ 향후 국가와 지방자치단체, 지방자치단체간의 갈등이 더욱 증가할 것으로 기대되며, 이에 대한 효과적인 사법적 통제수단을 정립하는데에 기여할 수 있음.
Table Of Contents
Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 연구의 배경
○ 최근 개헌의 논의 과정에서 지방분권이 강조되고 있으나, 지방분권의 과도한 요구와 개혁은 오히려 지방자치제도의 발전을 후퇴시킬 우려가 있음.
- 국정농단으로 인한 촛불시위와 대통령에 대한 탄핵결정으로 한국사회는 큰 변혁기를 거치고 있으며, ‘지방분권’과 ‘균형발전’은 정부의 주요한 정책과제가 되고 있음.
- 분권형 헌법을 위한 개정과 지방분권의 강화에 관한 다양한 논의가 있지만, 그 수준과 방식 등에 대해서는 견해 대립이 있음.
- 이와 관련하여 지방자치에 관한 헌법적 논의, 국가와 지방자치단체의 관계, 자치행정의 구조, 자치입법의 쟁점과 권리구제 등에 대해 깊이 있는 연구가 필요함.
○ 지방분권의 과제를 성공적으로 실현하기 위해 지방자치의 선진국인 독일 입법례의 사례를 비교․연구할 필요가 있음.
- 독일의 지방자치제도의 역사적 발전과 이론적 전개, 자치행정의 구조와 특색 등을 면밀히 파악하여, 우리 지방자치제도의 현황과 문제점을 개선할 수 있도록 해야 함.
- 위임사무의 증가와 재정부담, 인구의 감소, 주민참여의 강화와 리스크 등 독일의 지방분권의 최근 동향 및 문제점 등을 상세히 파악할 필요가 있음.
▶ 연구의 목적
○ 지방분권의 제도적 정착을 위해 독일 지방자치제도의 역사적 발전과 특징, 자치행정과 자치입법 등에 관한 상세한 비교법적 연구를 목적으로 함.
- 우리나라 지방자치제도의 발전에 큰 영향을 준 독일의 지방자치제도의 연혁, 자치행정의 기본구조와 특징 등을 고찰함.
- 특히 연방과 주의 관계, 사무구분, 자치입법권에 대한 사법적 통제, 유럽연합법의 영향 및 최근 동향 등을 체계적으로 검토함.
○ 지방자치제도의 실천적 과제와 관련된 법․제도적 문제를 고찰하고, 지방분권의 추진방향 설정을 목적으로 함.
- 지방자치단체의 법적 지위, 지방자치단체의 조직과 구조, 주민의 참여와 선거 등을 자세히 검토함.
- 지방자치단체의 사무배분, 연방과 주의 분쟁 및 권리구제수단 등을 살펴보고, 우리 지방자치제도의 실천적 문제해결에 기여할 수 있는 방안을 모색함.
○ 연방국가인 독일 지방분권의 현황과 특징, 지방자치제도의 위기 등을 검토하여, 우리나라의 지방분권 개혁에 있어서 시사점과 문제해결 방안의 도출을 목적으로 함.
- 독일 지방자치제도의 현황과 현주소, 유럽연합의 영향으로 인한 지방자치제도의 변화 등을 고찰하도록 함.
- 특히 연방과 주 사이의 위임사무와 재정부담, 인구변화와 이주민의 증가, 시민참여의 강화와 문제점 등을 상세히 비교․검토하도록 함.



Ⅱ. 주요 내용
▶ 지방자치제도의 연혁과 이론
○ 지방자치제도의 연혁과 특징
- 독일의 지방자치제도는 12세기 ‘도시’라는 자치공동체가 있었지만, 프로이센에 들어와서 근대적 의미의 지방자치의 흔적을 발견할 수 있음. 프리드리히 빌헬름 1세때 지방자치법이 제정되었으나, 국가권력에 종속된 한계를 가지고 있었음.
- 독일의 지방자치 사상의 기원은 ‘위로부터의 개혁’을 추진한 슈타인 남작(vom und zum Stein)에서 찾을 수 있음.
- 독일의 지방자치제도가 본격적으로 발전한 것은 바이마르공화국에서 부터이며, 경제공황과 국가사회주의의 등장으로 중대한 위기에 처하였음. 그 후 제2차 세계대전을 거치면서 주둔하던 승전국의 다양한 지방자치제도가 유입되어 비약적 발전을 하게 되었음.
○ 자방자치의 본질 및 헌법적 근거
- 독일의 지방자치제도는 독일 기본법 제28조 제2항에 헌법적 근거를 두고 있으며, 지방자치단체는 간접적 국가행정으로 지방분권의 이념에 기초하고 있음.
- 독일의 지방자치제도는 Carl Schmitt의 영향으로 제도적 보장으로 이해되고 있으나, 근래에는 지방자치단체의 주관적 지위가 부각되고 있음.
○ 자방자치단체의 법적 지위
- 독일 기본법상 게마인데는 독립된 행정주체이며, 지역단체에 속함. 최근에는 게마인데의 주관적 공권이 인정되고, 항고소송에서 게마인데의 원고적격이 인정되고 있음.
- 그러나 게마인데의 원고적격은 국가기관의 감독에 대한 소송과 같이 매우 제한된 영역에서만 인정되고 있음.
▶ 자치행정의 제도적 내용
○ 독일 지방자치단체의 조직과 구조
- 독일의 주(란트)의 행정조직은 크게 3단계로 구성되어 있음. 즉 주(란트)의 주지사를 정점으로 광역시, 크라이스 및 독립시 등이 있음.
- 주의 자치행정의 내부조직은 4가지 유형으로 구성되어 있음. 첫째, 지방의회와 시장이 대표인 합의제형 시당국(Magistrat)의 방식, 둘째, 시장을 지방의회에서 간선으로 선출하는 방식, 셋째, 시장을 직선으로 선출하나 지방의회의 의장을 맡는 방식, 마지막으로 지방의회가 선출한 시장을 지방의회의 의장으로 하지만, 시장외에 별도의 행정책임자를 두는 방식임.
- 독일에서는 게마인데의 대폭 축소와 통합을 추진하였고, 1990년대에 들어와서 지방자치제도의 개혁이 추진되어 시민참여의 강화와 민주적 정당성을 확보하는 것을 목적으로 하였음.
○ 지방자치단체의 사무배분
- 독일 지방분권의 핵심적 요소는 연방과 주의 사무배분임.
- 독일 지방자치단체의 사무배분은 자치사무와 국가위임사무를 구별하는 이원적 체계와 이를 통일적으로 파악하는 일원적 체계로 구분되고 있음.
- 이원적 체계에서는 자치사무를 자유사무와 지시에 기속되지 않는 의무적 사무로 구분하고 있음.
○ 국가(연방)에 대한 주(란트)의 권리구제수단
- 국가에 대한 주의 권리구제수단으로 지방자치단체 헌법소원을 인정하고 있음.
- 게마인데는 기본권 능력이 없어 기본권을 보호하기 위한 헌법소원은 제기할 수 없지만 자치권의 침해를 이유로 헌법소원을 제기할 수 있음. 이러한 헌법소원의 대상은 모든 종류의 연방 또는 주의 법규범임.
▶ 지방자치단체의 자치입법권
○ 자치입법의 범위와 위법성 판단
- 독일의 자치입법으로서 자치법규(Satzungen)의 개념은 지방자치단체의 조례를 포함하여 대학, 상공회의소, 의사협회 등의 영역도 포함하고 있음.
- 지방자치단체의 조례는 지방분권에 기초하고 있지만, 법규명령은 법제정의 권력분산에 근거하고 있음.
○ 위법한 조례에 대한 공법상 권리구제수단
- 위법한 조례에 대한 공법상 권리구제수단으로 주위적 규범통제가 인정되고 있으며, 연방헌법재판소의 규범통제뿐만 아니라 행정소송(행정법원법 제47조 제1항)에 의한 규범통제도 인정되고 있음.
- 행정소송에 의한 규범통제는 주관적 권리구제에 기여한다는 점이 특징임.
- 위법한 조례에 대해서는 취소소송을 제기할 수 없고, 집행규범의 성격을 가지는 경우에 ‘확인소송’을 제기할 수 있을 뿐임.
- 조례제정의 부작위에 대해서도 규범제정요구소송이나 규범보충소송을 제기할 수 있으며, 이러한 소송은 헌법소송이 아니라 행정소송으로 실현하고 있음.
▶ 지방분권개혁의 동향과 시사점
○ 독일 지방자치제도의 최근 동향 및 특징
- 독일 지방분권개혁의 주요한 쟁점 중의 하나는 연방과 주의 입법권 분배였고, 사무구분과 더불어 연방주의 개혁의 핵심이었음.
- 지방행정의 현대화를 위한 신공공관리(NPM)가 도입되었으며, 근래에는 보장행정이 강조되고 있음.
- 독일의 지방자치는 유럽법의 영향으로 유럽화, 자유화 및 민영화를 특징으로 하고 있음.
○ 독일 지방자치제도의 위기와 도전
- 급격한 시대적 상황의 변화에 따라 독일의 지방자치제도도 다양한 위기에 노출되어 있음.
- 위임사무의 증가로 인해 지방재정의 부담이 늘어나고 있으며, 인구감소와 노령화로 인해 지방자치단체의 존립기반이 위태롭게 되고 있음. 특히 난민과 이주민의 증가로 인해 독일의 지방자치단체는 사회의 통합이라는 새로운 도전에 직면하고 있음.
- 주민(공민)들의 정치적 무관심으로 인해 지방선거의 참여율이 낮아지고 있어 직접 민주제의 강화가 요구되고 있지만, 직접민주제의 리스크에 대한 문제점도 부각되고 있음.

Ⅲ. 기대효과
○ 지방분권의 정책을 올바르게 추진하기 위해 지방행정의 구조개혁, 자치입법의 확대와 이에 대한 사법적 통제수단의 정비 등에 관한 논의의 단초를 제공할 수 있음.
○ 지방분권의 입법정책에 있어서 이론적 기초를 제공하고, 자치입법과 의회의 법률과의 관계를 올바르게 정립할 수 있도록 함.
○ 향후 국가와 지방자치단체, 지방자치단체간의 갈등이 더욱 증가할 것으로 기대되며, 이에 대한 효과적인 사법적 통제수단을 정립하는데에 기여할 수 있음.
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