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지방자치단체에 대한 복지사무배분 및 복지재정배분에 관한 법제적 과제

Title
지방자치단체에 대한 복지사무배분 및 복지재정배분에 관한 법제적 과제
Alternative Title
Legislative Challenges Related to the Allocation of the Welfare Administration to Local Governments and the Distribution of the Welfare Budget 
Author(s)
조정찬강현철
Publication Year
2011
Publisher
한국법제연구원
Keyword
사회보장; 시회복지; 지방자치; 지방재정; 국가와 지방간 사무배분; 국가사무의 지방이양; 분권교부세; 기초노령연금
Type
Research Report
Series/no
현안분석, 2011-05
Language
kor
Extent
108
URI
http://www.klri.re.kr:9090/handle/2017.oak/5311
Abstract
Ⅰ. 배경 및 목적

□ 사회복지와 사회보장

○ 사회보장은 전통적으로 사회적 약자 내지 소외계층이라든지 일정한 핸디캡을 지닌 사람들에게 주어지는 것

○ 사회복지의 개념에서는 국민 전체의 삶의 질에 관한 문제로 인식

□ 복지정책 추진과정의 실제적 문제

○ 복지행정조직과 인력의 확충, 복지전달체계의 정비, 복지에 소요되는 재원의 징수체계 등 다양하고 광범위한 과제

□ 복지행정체계와 관련된 문제로서 국가와 지방자치단체 사이의 복지행정의 분담과 소요재원의 조달체계에 관한 사항을 다룸

○ 사무배분의 문제와 재정배분의 문제에 있어서 국가와 지방자치단체는 통계적 개선에도 불구하고 여전히 많은 갈등을 내재하고 있음.

- 지방자치단체의 복지시책은 재정편성의 왜곡을 가져오고 장기적으로 국가의존도를 심화시켜 지속가능한 복지를 달성하기가 더욱 요원해지는 결과를 초래

- 국가는 지방자치단체에 복지에 관한 재정부담을 떠맡기거나 복지사무의 지방이양으로 급증하는 재정적 수요를 충족시키는 조치를 제 때에 취하지 않음으로써 지방재정운용을 더욱 어렵게 함

○ 지방자치와 지방재정에 대한 법리적 이해 등 가장 기본적 사항에 대한 인식저조 또는 잘못된 견해에 대한 검토

- 헌법과 지방자치법에서 정한 국가와 지방자치단체간의 복지에 관한 업무의 배분과 각 개별법령에서 정한 복지사무의 배분문제 검토

- 지방재정법과 지방교부세법 및 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률에서 정한 국가와 지방자치단체간의 재원배분에 관한 사항을 검토

- 분권교부세제도의 문제점과 개선방안 검토



Ⅱ. 주요 내용

□ 복지의 개념 및 복지제도의 유형과 체계

○ 복지의 개념

- 복지는 사람의 생존과 행복과 번영 등에 관한 일반적 개념

- 사회보장은 법률적 개념으로 파악

* ?사회보장기본법? 제3조 “질병 장애 노령 실업 사망 등의 사회적 위험으로부터 모든 국민을 보호하고 빈곤을 해소하며 국민생활의 질을 향상시키기 위하여 제공되는 사회보험 공공부조 사회복지서비스 및 관련 복지제도”

○ 복지제도의 유형과 체계

- 복지는 사회보장기본법상 사회보험과 공공부조 및 사회복지서비스 그리고 관련 복지제도로 세분

- 사회보험은 국민에게 발생하는 사회적 위험을 보험방식에 의하여 대처함으로써 국민건강과 소득을 보장하는 제도(제3조제2호)

- 공공부조는 국가 및 지방자치단체의 책임 아래 생활유지능력이 없거나 생활이 어려운 국민의 최저생활을 보장하고 자립을 지원하는 제도(제3조제3호)

- 사회복지서비스는 국가 지방자치단체 및 민간부문의 도움을 필요로 하는 모든 국민에게 상담 재활 직업소개 및 지도 사회복지시설 이용 등을 제공하여 정상적인 사회생활이 가능하도록 지원하는 제도(제3조제4호)

- 관련 복지제도는 보건 주거 교육 고용 등의 분야에서 인간다운 생활이 보장될 수 있도록 지원하는 각종 복지제도(제3조제5호)

○ 복지제도 운영주체

- 사회보장의 주체에는 국가나 지방자치단체, 공공기관 외에도 가족과 노동시장 등도 포함

- 사회보장체제의 3가지 유형




유 형

특 징


독일 프랑스 등 중구계 국가(보수주의 유형)

가족주의적


영미계 국가(자유주의 유형)

시장주의적


북구계 국가(사회민주주의 유형)

국가주의적





□ 지방자치단체의 복지사무 담당 범위

○ 헌법 제117조 제1항에서는 “지방자치단체가 주민의 복리에 관한 사무를 처리한다”고 규정

- 주민의 복리에 관한 사무는 가급적 지방자치단체에 나누어주라는 것이 헌법의 요청

○ 기능배분의 원칙

- 일본 : 현지성의 원칙, 종합성의 원칙, 경제성의 원칙

- 프랑스 : 지방자치단체간의 감독금지의 원칙, 총체적 이양의 원칙, 단일 지방자치단체에의 배분 및 지방행정계층별 전문화의 원칙, 경비의 전액보상의 원칙, 점진적 이양의 원칙

- 우리나라 : 기초자치단체 우선의 원칙, 행정책임 명확화의 원칙, 행정능률의 원칙, 행정수요의 특수성 적합의 원칙, 정책?집행 분업의 원칙, 이해관계 범위 고려의 원칙, 상호협력의 원칙

○ 지방자치법의 규정

- 지방자치법 제9조에서는 지방자치단체의 사무범위를 규정하고 있으며 같은 조 제2항에서는 지방자치단체가 처리하여야 하는 사무의 예시로서 다양한 사무를 열거

- 지방자치법상의 사무배분은 사회보장의 개념과는 동떨어진 것으로서 보건복지부와 환경부 등의 사업영역에 해당하는 사무들을 규정한 것으로 체계성이 부족

○ 복지사무의 배분에 관한 개별 법령의 규정방식

- 사회복지서비스(자치사무), 사회보험(국가사무), 공공부조(공동사무)

□ 법제개선방안

○ 지방교부세법 개정의견

- 분권교부세를 폐지하고 보통교부세로 통합과 증액교부세제도의 부활

* 법정교부율제도는 유지하되, 증액교부세제도를 통하여 추가로 소요되는 지방이양사무 등의 수행경비에 충당하도록 하고, 이때 증액된 금액은 다음 연도에 자동 계상되도록 하는 연계장치가 필요




지방교부세법 개정안


제4조에 제3항을 다음과 같이 신설한다.
③ 제1항 및 제2항에 의한 교부세 외에 매년 전년도에 이루어진 지방이양사무를 처리하는데 소요되는 예산액을 추계하여 이를 증액교부세로 교부하여야 하며, 3년간 평균적으로 교부한 증액교부세액에 상당하는 교부세를 제2항의 금액에 추가하여 매년 계상하여야 한다.



○ 지방재정법의 개정의견




지방재정법 개정안


제21조 및 제22조를 각각 다음과 같이 한다.


제21조(부담금과 교부금) ① 지방자치단체 또는 그 기관이 법령에 의하여 처리하는 사무로서 그 사무처리 결과를 국가가 활용하거나 국가가 그 사무를 처리할 필요가 있지만 이를 지방자치단체의 사무로 규정한 경우 등 그 사무가 국가에 대하여서도 이해관계가 있는 경우에는 국가는 그에 상응하는 경비를 부담하여야 한다.
② 국가가 법령에 규정된 자신의 사무를 지방자치단체 또는 그 기관에 위임하여 수행하는 경우에 그 소요되는 경비는 국가가 그 전액을 해당 지방자치단체에 교부하여야 한다. 다만, 제32조의 규정에 의하여 지방자치단체로 귀속된 수입액을 제외한다.


제22조(경비부담의 비율) ① 제21조 제1항의 규정에 의하여 국가와 지방자치단체가 부담할 경비의 종목 및 부담비율은 각각 대통령령으로 정한다.
② 국가는 매년 제1항의 규정에 의한 경비와 제21조 제2항의 규정에 의한 경비를 해당 중앙관서의 예산에 계상하여 각 지방자지단체에 교부하여야 한다.
③ 지방자치단체의 장은 제1항의 규정에 의한 지방비 부담액을 다른 사업에 우선하여 당해 회계연도의 예산에 계상하여야 한다.





○ 기타 개정의견

- 기초노령연금법 개정을 통하여 복지시책의 왜곡을 시정하고, 지방의 재정건전성을 도모할 수 있도록 함.



III. 기대효과

○ 지방자치와 복지국가의 실현이라는 헌법적 가치 구현

○ 지방이양사무의 적정성을 통한 지방자치의 발전과 지방재정 확충방안의 간구

○ 중앙정부의 지방자치단체에 대한 감독기능의 강화 및 자치권한의 독립성 강화

○ 관련 입법의 개정을 통하여 복지사무배분의 왜곡과 지방재정의 건전성 확보

□ <예> 안전관리와 재난관리에 관한 기본법 분화

○ <예> 피해발생의 예방이라는 측면이 중시되고 있는 방재행정에 있어서 기본법에서 피해발생의 원인에 대한 예방을 중시하는 입장을 강화한다면, 이 둘을 구분하여 분법화 할 필요 없음

□ <예> 지방자치단체의 방재에 관한 기본조례 제정

○ <예> 각 지방자치단체에서 지역적?사회적 특성에 따라 재난 및 안전관리에 관한 조례를 제정하여 지방의 재난관련 행정활동에 관한 근거 및 통제에 관한 제도 구축

□ <예> 국민들이 안심하고 식품?의약품을 이용할 수 있는 기반을 구축하는 데 이바지할 것으로 기대됨
Table Of Contents
제1장 서 언 23



제2장 복지의 개념 및 복지제도의 유형과 체계 27

Ⅰ. 법령상 복지의 개념 27

Ⅱ. 복지제도의 유형과 체계 29

Ⅲ. 복지제도 운영주체 33



제3장 지방자치단체의 복지사무 담당범위 39

Ⅰ. 헌법의 규정 39

Ⅱ. 국가와 지방간 기능배분의 원칙과 사례 39

Ⅲ. 우리나라에서의 사무배분 기준 45

Ⅳ. 지방자치법의 규정 48

Ⅴ. 복지사무의 배분에 관한 개별 법령의 규정방식 59

Ⅵ. 복지사무의 지방이양에 관한 문제점 64

Ⅶ. 소 결 73



제4장 복지재원 조달에 관한 문제 75

Ⅰ. 사무배분과 재정배분에 관한 일반적 논의 75

Ⅱ. 복지관련 지방재정 조달상의 문제 78

Ⅲ. 복지분야별 불균형 초래 94

Ⅳ. 소 결 96



제5장 맺는 말-관련 법제개선 103

Ⅰ. 법제개선의견 103

Ⅱ. 맺는 말 105



참고문헌 107
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