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행정서비스 질의 향상을 위한 헌장제정의 비교법적 연구

Title
행정서비스 질의 향상을 위한 헌장제정의 비교법적 연구
Alternative Title
A comparative law study for the improvement of the quality of administrative service
Author(s)
이광윤송동수
Publication Year
2006
ISBN
9788983235233
Publisher
한국법제연구원
Keyword
시민헌장; 공공서비스; 행정서비스; 전자정부; 서비스의 질
Type
Research Report
Series/no
현안분석, 2006-14
Language
kor
Format
application/pdf
URI
http://www.klri.re.kr:9090/handle/2017.oak/5183
Abstract
제1장 서 론 행정서비스란 국가가 하여야 할 사업의 총체인 공공서비스 중에서 공행정부문의 서비스를 가리킨다. 즉 유명한 1873년의 블랑코 판결에 의하여 행정법의 준거로 선언된 공공서비스는 그 후 그 기능에 따라 행정적 서비스와 상공업적 서비스로 나누어지는데 오늘날 행정은 최대의 서비스로 간주되고 있으며 한국에도 행정서비스 헌장이 제정되어 제도적으로 자리하였다. 한국의 행정 서비스 헌장 제도는 1998년 6월 대통령훈령 제70호 “행정서비스헌장 제정지침”을 제정하여 공표함으로써 우리나라에 도입되었다. 공공서비스 헌장의 제정은 증대된 시민의 필요와 기대에 부응하기 위하여 행정의 질을 높이는 공공서비스의 공급 원칙을 선언하는 것이다.

한국의 행정서비스 헌장의 모델은 영국의 시민헌장인데 한국은 법제도에 있어서는 독일과 프랑스의 영향을 많이 받았는데 반해 행정서비스 헌장은 영국의 제도에서 시사 받은바 크므로 우선 이들 나라들의 제도를 비교ㆍ연구할 필요성이 있다.

행정서비스의 법적 함의 정도에 있어서는 1.프랑스와 같이 판례에 의해 공익을 위하여 사법의 적용이 전체적 또는 부분적으로 배제되는 활동 영역으로 분명히 정의되고 법체계가 엄격히 확립된 국가, 2.독일 같이 공법과 사법은 구분하나 법적 함의가 약한 국가, 3.영국과 같이 공법과 사법이 구분되지 않고 법적 함의도 약한 국가들로 구분할 수 있다. 이들 3개 부류의 유형별로 대표적인 국가들인 프랑스, 독일, 영국을 중심으로 하여 고찰해 보기로 한다.

제2장 영 국 제1절 영국 시민헌장제도의 의의 1987년부터 그 이후의 시장경제 메카니즘을 도입하여 공공서비스 조직 전체의 문화적 변화를 시도한 행정 개혁의 시기를 대표하는 것이 시민헌장을 통한 고객 서비스 개선 정책이다. 영국의 시민헌장제도는 1991년 대처 수상의 뒤를 이어 수상직을 이어받는 메이져 수상의 행정개혁계획인 이른바, ‘big idea’의 일환으로서 10개년 프로그램으로 시작되었다. 영국의 시민헌장제도와 유사한 정책들이 영국의 시민헌장제가 시행된 다음해인 1992년에 나란히 유럽 여러 나라에도 도입되었다.

제2절 내용 및 형식 메이져 정부의 시민헌장의 주요원칙은 표준, 개방 정보, 선택, 비차별, 접근가능성의 6개 원칙으로 출발하였다. 토니 블레어 노동당 정권이 기존의 헌장제도의 6대 원칙을 보완하고 확장하는 ‘서비스 제일’(Service First)의 새로운 9가지 원칙을 제시하였다. 시민헌장제도에 따라 정부는 공공서비스에 관한 기본원칙들을 제시하게 되었고, 모든 공공서비스 기관은 고객인 국민에게 서비스의 표준을 제시하게 되었다.

시민헌장제도의 실효성을 확보하고 서비스의 질의 향상을 독려하기 위해 1992년부터 매년 괄목할만한 서비스 질의 향상을 이룬 기관에 대해 차터마크를 수여하고 있다. 보상 및 구제절차에 관하여는 1991년 백서에서도 고객이 그들의 기대에 어긋나는 서비스를 제공받았을 때 불만족과 고충을 처리 받을 수 있도록 하는 것은 헌장제도에서 필수적인 것이었다.

영국의 시민헌장제도는 법적 형식을 갖고 있는 것이 아니기 때문에 이로부터 직접적인 권리나 법관계가 형성되는 것이 아니다. 이러한 특징을 이해하기 위해서는 영국의 공법적 환경과의 관계를 주목할 필요가 있다. 헌장제도에서 시민이라는 개념은 법적인 권리와 책임을 담고 있는 개념이 아니며 개별 헌장에는 시민이라는 용어대신에 파편화된 ‘이용자’ 내지는 ‘소비자’가 등장할 뿐이다.

제3절 특 색 영국의 시민헌장은 고객우선주의에 입각하여 시민을 소비자로 인식하여 시민의 권리를 증진시키는 동시에 소비자로서의 선택권을 확장해 주었다고 평가받고 있다. 차터마크 제도 기준 표에서 볼 수 있듯이 시민헌장제도는 사후관리를 철저하게 하는 것이 특징이다. 이를 통한 피드백이 다시 전체로서의 서비스 질 향상을 위한 전략에 접목되는 결과를 가져왔다.

제4절 문제점 초기의 헌장들의 제정은 중앙정부 주도로 이루어졌고, 각 기관들의 실정이 반영되지 못한 것이었다. 노동당 정부의 새로운 헌장제도의 강조점에서 잘 나타나듯이 시민헌장제도는 운영상의 문제에 상대적으로 적은 관심이 집중되었다고 평가된다. 재원(財源)의 가치(value for money)를 향상시키는 원칙에 의해 한정된 재원으로 보다 나은 서비스를 짜내야 하는 역할은 1차적으로 일선 담당자에게 집중되었다.

초기의 시민헌장제도는 공공서비스의 이용자인 시민에게 서비스에 관한 이용자의 권리와 서비스가 지향하는 질에 대한 정보를 제공하고 서비스에 대한 불만족을 적극적으로 표현하도록 권장하는 것을 통하여 서비스를 개선하려고만 했기 때문에 지나친 권리의식과 과도한 민원이 오히려 서비스 개선을 저해하는 결과를 초래하였다. 영국의 시민헌장제도의 평가제도에는 수행결과에 대한 평가들이 조작될 수 있다는 문제점이 제기되었다.

영국의 시민헌장은 법적인 권리를 직접 부여하도록 마련된 것이 결코 아니다. 시민헌장제도의 시행을 통해서 이 제도에서 추구하는 정보에 대한 접근성 등이 입법화되기도 하였고, 공법적 환경에 많은 영향을 미친 것은 사실이나 시민헌장제도 자체가 영국의 공법에서 차지하는 비중이란 지엽적인 것이다.

시민헌장제도는 ‘시민’이라는 용어를 쓰면서 매우 선택적이고 개인주의적인 권리주체의 개념을 공적관리라는 논의에 끌어들임으로 해서 개인적 권리뿐만 아니라 공동체라는 기초를 갖고 있는 온전한 형태의 시민정신을 구현하는데 실패하고 말았다.

제5절 현재의 시민헌장제도와 그 밖의 노력 1998년 블레어 정부는 1991년부터 시행되어 오던 시민헌장을 ‘서비스 제일’(Service First)로 명칭을 바꾸었다. 하향식의 중앙정부 주도형 개혁 프로그램이었던 기존의 시민헌장제도에 대한 비판에도 불구하고 정부의 강한 개혁 의지는 재무부의 각급 기관들이 기초하고 있는 ‘Public Service Agreements’나 지방정부의 ‘Comprehensive Spending Assessments’ 등과 같은 형태로 여전히 남아 있다.

그밖에 아일랜드의 ‘고객 헌장(Customer Charter)’제도, ‘Better Quality Services 프로그램(이하 BQS 프로그램)’ 등이 있고 국가정보화를 위한 전담조직인 ‘Office of the e-Envoy’를 내각에 설립하고 추진한 ‘UK Online’ 전략 등이 있다.

제6절 시사점 영국의 시민헌장제도가 특히 블레어 정권에 와서 서비스 향상을 위해서 중요한 원칙으로 삼았던 것 중의 하나는 서비스 제공자들의 의견을 적극적으로 반영하고 일선 직원들에게 권한을 확대해 주는 것이었다. 영국에서 이루어진 헌장제도에 대한 평가와 연구는 정치학적이고 행정학적인 접근으로 이루어진 것이 대부분이다. 이는 공법 특히 행정법의 발달이 행정제도 국가들에 비해서 미비한 것이 원인으로 보인다. 따라서 영국의 제도와 경험에서 교훈을 찾고 국내에 적용하기 위해서는 영국의 이러한 법제도적 배경에 대한 이해를 바탕으로 하여야 한다.

법적 구속력의 결여는 결국 제도적 보장의 결여를 의미하므로 영국과 같은 정도의 정치적 신뢰관계가 형성된 국가만 영국모델을 성공적으로 수입할 수 있다는 문제점이 있으며, 상업적 서비스인 고객서비스와 공행정서비스를 구분하지 않는다는 점에서 공법관계와 사법관계를 구분하는 행정제도적 국가에서는 영국형을 모델로 삼는데 매우 주의하여야 한다.

제3장 프랑스 제1절 행정서비스 헌장제정의 의의 지난 십년간 사회의 요구에 답하기 위해 “행정서비스의 질의 향상”이라는 문제가 대두되어 공공서비스의 제공에 관한 심대한 변화가 일어났다.

이러한 변화는 1.시민들이 반드시 동일한 수준을 요구하는 것까지는 아니지만 공공부문과 민간부문을 비교하며 좀 더 정보를 제공받고, 더 잘 훈련 받기를 요구하고, 2.시민들의 서비스, 특히 집단적 서비스에 대한 요구가 증대되며, 3.사회적 단결을 도모하는데 공공서비스의 제공은 결정적인 역할을 한다는 점, 4.불만족에 따른 이의를 제기할 수 없도록 정당성과 효율성을 갖출 필요성에 의하여 진행되었다.

공공서비스 헌장의 제정은 프랑스의 경우, 평등성, 계속성, 적응성의 원칙에 첨가하여 정보의 제공과 투명성, 시민의 권리보호, 서비스의 편의성 및 질적 수준의 제고를 선언하고 실천하는 것이다. 프랑스의 공공서비스 헌장의 제정에는 영국의 시민헌장(Citizen’s Charter)과 유럽 연합의 “공익서비스 백서”(livre blanc des servces d’interet general)의 영향이 많이 작용하였다.

제2절 Marianne 헌장의 제정(2004. 7. 21) : 이용자의 지위 1989년 2월 23일에 공공서비스의 개혁과 응접의 개선에 관한 Rocard 수상의 훈령이 있었으며, 1995년 2월 23일에는 공공서비스와 이용자의 관계 개선에 관한 Balladur 수상의 훈령이 있었다. 이후 헌장의 골격은 공무원, 공무수행원과 이용자들을 대상으로 한 여러 가지 설문과 시험을 거쳐 공공서비스 품질제고 위원회의 결정을 거친 후 4번에 걸친 정부 부처들 간의 회합(2003년 7월 - 2004년 2월)을 거쳐 마련되었고 2005년 1월 3일, 인사 및 국가개혁성 장관인 Renaud Dutreil와 국가개혁 국무상인 Eric Woerth는 Marianne헌장을 국가의 모든 분산기관에 적용하기로 하였다.

“Marianne 헌장”이라고 불리는 총체적 헌장은 3가지 목표를 가지고 있다 : ①민원인에게 업무를 추진하겠다는 국가의 강렬한 의지를 보인다. ②응접에 대한 비중이 행정부서마다 차이가 많이 나고 관행이 매우 다르므로 다양한 서비스의 다양한 창의들의 일관성을 유지한다. ③행정에 다이나미즘을 불어 넣고 이 문제에 대하여 진전을 보고 있지 못하는 부서들이 일정 수준에 도달하도록 도와주며 진전이 많이 된 부서에게는 계속 나아갈 의지를 자극한다.

동 헌장은 ①공공서비스에 대한 보다 쉬운 접근, ②주의 깊고 예의바른 응접, ③정해진 기간 내의 문의에 대한 납득할 만한 응답, ④청구에 대한 체계적인 응답, ⑤진전을 위한 설문 등의 원칙에 기초하여 이용자 중심의 행정을 구현하기 위해 ①군청(prefecture)에서의 응접의 개선, ②지방신문을 통한 대화, ③인터넷 사이트를 통한 국가업무의 홍보를 규정하였고 공공서비스 운영의 개선의 내용으로 ①경영의 합리화, ②공무원 연봉제의 실시와 평가제도를 규정하고 있다.

Marianne 헌장의 법적 구속력에 대하여는 미비점이 발견된다. 헌장이라고 하는 것 자체가 법적 구속력이 약하므로 언론에 발표한 내용이 법률이나 명령에 대하여 적합성이 있어야 하는 것이기는 하지만 수상의 훈령으로 발하여진 헌장 자체가 강행규범성을 띈다고 보기는 어려운 점이 있다. 이 훈령은 권리나 의무를 창설하지 아니하며, 해석을 하는 것도 아니며 단지 목표를 설정하고 있을 뿐이다. 다만 이 훈령은 약속규정을 포함하고 있기 때문에 이 약속규정을 위반한 경우에 이를 이유로 하여 월권소송을 제기할 수 있다고 할 수도 있겠지만 이 훈령은 약속의 내용을 구체화 하고 있지 않기 때문에 월권소송의 대상이 되기도 어렵다. 손해배상 책임의 문제는 케이스 별로 고려해 볼 수 있다.

제3절 부문별 헌장 : 정책적 약속 부문별 헌장의 예로서 ‘공공병원서비스는 누구에게나 공여되며 특히 가장 가난한 자에게도 제공된다. 장애인에게는 맞추어 제공되며 보건기관은 치료, 간호 및 응접의 질을 보장한다. 보건기관은 고통의 완화에 유의한다.’와 같은 내용을 담은 ‘입원환자의 권리에 관한 1995년 5월 6일 훈령’ 의 부칙 “입원환자 헌장”이 있다.

또한 무차별 원칙, 진료 또는 맞춤형 간호에 대한 권리, 정보에 대한 권리, 자유선택, 명시적 동의와 참여 원칙, 포기의 권리, 가족관계에 대한 존중, 보호받을 권리, 자치의 권리, 예방과 지원의 원칙, 응접 받는 사람에게 부여된 시민의 권리행사를 할 권리, 종교적 의식을 할 권리, 인간의 존엄과 내면의 존중 등을 담고 있는 ‘응접받는 사람의 권리와 자유 헌장에 관한 2003년 9월 8일 명령’이 있다.

모든 사람이 알기 쉬운 세재의 운영, 시민으로서의 납세자, 인간과 권리를 존중하는 행정, 협력적인 납세자, 형평성 있는 행정, 성실한 납세자 등에 관한 내용을 담고 있는 2005년 10월 17일 예산과 국가개혁 특별 장관 언론 담화에 기초한 납세자 헌장이 있다.

제4절 전자행정서비스의 향상과 헌장 전자행정의 발달은 이용자와의 통신을 쉽게 하여 행정의 문턱을 낮추는데 획기적인 기여를 하여하였다.

교육성은 교육법전, 2000년 6월 15일 명령, 그리고 사생활 보호에 관한 입법규정에 따라 교육적이고 전문적인 목적으로 입법의 존중, 서비스의 내용, 교육성의 약속, 이용자의 약속의 내용을 담고 있는 전자우편의 사용 헌장을 마련하였다.

프랑스 정부는 2002년 11월부터 공중의 인터넷 접속 정책을 1. 분권화와 근접성으로 이 정책의 중심역할은 지방자치단체가 한다. 2.

구직이나 지식 획득, 문화, 직업훈련과 같은 기본적인 서비스 이외의 분야에서의 공중들의 인터넷 접속의 활성화라는 두 가지 축을 중심으로 재활성화 하기로 하였다.

제5절 고객서비스 헌장의 예 공법적 활동을 하는 행정서비스가 아닌 사법적 상행위에 종사하는 공기업의 공공서비스 헌장은 행정서비스헌장이 아닌 고객서비스헌장에 해당 한다.

프랑스 국영철도회사(SNCF)의 공공서비스 헌장은 ①효율성과 투명성, ②협의, ③신속한 복구, ④이용의 평등성과 사회적 유대를 약속하며 가치보존에 관해 ①안전, ②시간엄수, ③정보제공, ④응접, ⑤협력, ⑥사회적 대화, ⑦혁신, ⑧환경에 대해 약속하고 있다.

프랑스 전기회사의 공공서비스 20개 약속은 ①재생에너지 개발을 위한 유럽차원의 연구 개발 프로그램, ②핵폐기물의 처리와 운영을 위한 연구 프로그램, ③중압선의 90 %를 지하에 설치, ④전기자동차 재충전소의 무료이용, ⑤시장들과의 토론회 조직, ⑥전기시설의 환경영향에 대한 정보의 온라인 공개, ⑦환경영향을 측정할 수 있는 주요 지표의 연간 발행, ⑧이산화탄소 발생의 매월 발표, ⑨주말 없이 매일 24시간 전화 응접과 2시간 이내의 출동 등의 내용을 담고 있다.

제6절 이용자의 만족에 대한 평가 공공서비스에 대한 “만족”이라고 하는 것은 복합적인 감정이므로 만족에 대한 평가란 “만족 수준”에 대한 평가를 의미한다. 만족도에 대한 평가는 만족은 공익의 한 요소일 뿐이라는 점, 이용자의 반응은 양면적이라는 점, 평가자체가 불만족을 야기할 수 있다는 점 등의 특수성이 있는데, 이러한 점들을 고려하여 프랑스 회계법원(Cour des Comptes)은 다음과 같이 제안하였다. ①이용자들의 만족에 대한 평가의 발전에 유리한 환경을 조성할 것, ②평가의 목표를 분명히 할 것, ③맞춤형 평가 방법을 선택할 것, ④운영사의 제안을 이끌어 낼 것.

제7절 행정서비스 헌장과 법적 구속력의 문제 프랑스법은 공법관계와 사법관계를 구분한다. 따라서 공공서비스 역시 행정적 서비스와 상공업적 서비스로 명확히 나뉘며 행정적 서비스에서의 시민은 강화된 이용자 즉, 주권자이면서 이용자이지 상공업적 서비스의 대상인 고객이 아니다. 상공업적 서비스를 제공하는 공기업의 경우에는 고객서비스 헌장을 제정하게 되면 이에 따른 계약상의 책임을 져야만 한다. 또한 공기업의 경우에는 상업 활동을 과대광고나 허위 광고를 하게 되면 형사처벌을 받는다.

그러나 행정서비스의 경우에는 행정청은 행정의 주체로서 일방적으로 공권력을 행사하거나, 공법상의 계약을 체결하게 된다. 공법상의 계약을 체결한다고 하여도 공법상의 계약으로서의 행정계약은 법률과 명령에 따라 체결되므로 법규의 내용이 문제가 된다. 그런데 공공서비스 헌장은 강행규정이 아닌 임의규정으로서의 훈령(circulaire)에 의해 공표되므로 법적인 구속력을 갖기는 힘들다. 따라서 행정서비스 헌장의 법적 성질은 희망의 표시라고 하는 사실행위에 불과하다. 행정부 내부에서는 구속적 효과가 있을 수 있으나 내부적 효과가 있다고 하여 외부적으로 재판의 근거규범이 될 수는 없다.

제4장 독일에서의 행정서비스 제1절 독일의 연방행정 개혁프로그램 독일은 90년대 중반부터 “작은 정부(Schlankenen Staates)”라는 슬로건 속에서 많은 행정개혁을 시도하였으나 소극적, 수동적 의미의 개혁에 그쳐 연방정부는 좀더 획기적인 행정개혁을 위해 1999년 12월 21세기 새로운 국가비전을 제시하는 행정개혁프로그램인 “현대국가- 현대행정(Moderner Staat - Moderne Verwaltung)”을 발표하게 된다. 이후 국가의 업무수행을 대 국민서비스에 좀 더 치중하면서도 효율적으로 이루어질 수 있도록 한 행정개혁프로그램을 2006년 9월 13일 연방정부가 의결하였다. “개혁을 통한 미래지향적 행정(Zukunftsorientierte Ver- waltung durch Innovation)”이라는 이름의 이 행정개혁프로그램은 같은 날 의결된 “전자정부 2.0(E-Government 2.0)”과 함께 21세기 독일의 미래를 짊어질 행정개혁프로그램의 기초에 해당한다.

1. 현대국가-현대행정(1999년) 이 프로그램은 내부적 행정개혁의 수준에서 탈피하여 변화된 여건 속에서 국가와 행정의 새로운 업무수행을 위한 미래지향적인 모습을 담고 있다.

현대국가-현대행정 프로그램은 새로운 책임분배의 원칙에 따라 국가가 독점적으로 수행하지 않아도 되는 부문에 있어서는 사회에 양보하며 국민지향의 원칙에 따라 국민은 국가와 상하복종관계가 아닌 평등관계의 파트너가 된다. 국가의 다양성 원칙에 따라 연방과 주 그리고 지자체는 서로 협력하여야 할 뿐만 아니라 서로를 고려하여야 하며 효율적인 행정의 원칙에 따라 행정과정의 철저한 심사를 통해 불필요한 관료행정이 이루어지고 있는 것은 아닌지 등의 문제점이 검토된다.

현대국가-현대행정 프로그램은 위의 4대 원칙 아래 4개 영역에 있어 ‘새로운 행정서비스에 대한 법적 장애물 제거’(연방내무부, 연방교육부 - 2001년), ‘주와 지자체의 적극적 참여를 위한 자율의무’(연방내무부 - 2000년) 등과 같은 15개의 주요과제를 제시하고 있다.

프로그램의 구체적 실시를 위하여 연방내무부 산하에 하나의 위원회(Sta- atssekretarsausschuss zur Staats- und Verwaltungsmodernisierung)가 설치되었다.

2. 개혁을 통한 미래지향적 행정(2006년) 독일은 인사, 조정, 조직, 전자정부의 중점영역에서 연방정부에 대한 광범위하고 총괄적인 현대화전략이 필요하다는 인식을 가지게 되어 2006년 9월 13일 연방정부는 “개혁을 통한 미래지향적 행정(Zuk- unftsorientierte Verwaltung durch Innovation)”이라는 행정개혁프로그램을 발표하게 되었다. 독일연방정부의 전략적 목표는 독일의 경제성장과 고용의 외형적 틀을 근본적으로 개선시키고 국가예산을 지속적으로 건실화 시키는 것이다.

독일연방정부는 이미 2005년 11월 11일 연립내각합의문을 체결하여 좀 더 개혁적이고 급부능력이 있으며 효율적인 행정을 재건하는데 노력하기로 하였다. <개혁을 통한 미래지향적 행정>프로그램을 통하여 연방정부는 인사, 조정, 조직, 전자정부 등의 영역에 대한 지속적인 현대화작업을 위하여 다각적인 전략을 제시하고 있다.

<개혁을 통한 미래지향적 행정>프로그램은 연방행정의 현대화작업과 관련하여 모든 공무원과 행정조직에 소속되어 있는 종사자들이 임용될 때 평생교육프로그램에 의해 적극적으로 재교육되어야 한다는 ‘공무원의 의식변화와 평생교육’, 국가의 재정이 어떻게 하면 결과적으로 더 효율적이며 효과가 더 클 것인가 하는 방향으로 재정시스템의 무게중심을 옮기는 ‘재정시스템의 개선’, 재원에 대한 독립적인 책임성을 가지면서 명확한 관할권과 신속한 집행 및 결정가능성을 가지고 있는 조직체를 지향하는 ‘절차지향적인 조직’, 연방과 주사이의 전자정부 프로젝트인 Deutschland-Online등의 내용을 담은 ‘전자정부’ 등의 전략적 목표를 가지고 있다.

적용영역으로는 ①미래지향적인 인사관리, ②고위직 공무원의 명확한 책임성을 강조하는 ‘인사’영역과 90년대 중반 이후 전략적 조정(stra- tegische Steuerung), 품질관리(Qualitatsmanagement), 비용편익계산(kosten- und Leistungsrechnung), 통제(Controlling), 목표합의(Zielvereinbarung), 예산안제출(Budgetierung) 등과 같은 새로운 형태의 각종 경영관리정책들이 다양한 행정에 적용되고 있는 ‘조정’의 영역 및 ①정기적이며 지속적인 업무평가분석, ②업무과정의 최적화를 강조하는 ‘조직’영역, 그리고 국내적, 국제적 경험의 상호교환이나 광범위한 협력을 강조하는 ‘국제적 협력의 강화’영역 등이다. 행정개혁프로그램의 구체화조치를 위한 재원은 일반적 재정계획을 통해 확보될 것이다. 행정개혁프로그램의 구체화조치는 중장기적으로 행정비용을 현저하게 감축시켜 줄 것이며 그로 인한 국가예산의 건실화에 크게 일조할 것이다.

3. 전자정부(E-Government) 전자정부는 독일에서는 초창기에 지방자치단체 수준에서 주차장발급의 신청이나 쓰레기처리신청과 같은 Online행정업무가 종이문서를 대체하는 단계로 도입되었다. 1999년의 행정개혁 프로그램인 현대국가 - 현대행정이 발표되면서 전자정부에 대한 관심이 다시금 고조되며, 그 결과 2000년 BundOnline 2005가 발표되기에 이른다. 또한 2003년에는 연방정부와 독일 각 주간의 전자정부시스템인 Deutschland-Online이 발표되어 전자정부는 진일보하게 된다. 2005년 BundOnline이 종결되자 연방정부는 이를 승계한 E-Govenment 2.0을 2006년 9월 13일 발표하게 된다.

전자정부 2.0(2006년)에 따라 Bund-Online과 Deutschland-Online을 승계한 E-Govenment 2.0을 지난 2006년 9월 13일 발표하였다. 전자정부 2.0프로그램의 내용은 ‘행정서비스 수요분석을 통한 현재의 온라인 행정서비스와 인터넷공급의 전면적 재검토’, ‘연방의 주요 행정서비스에 대한 사용자 중심의 최적화작업’, ‘전자시스템을 이용한 행정서비스의 사용 확대를 위한 온라인 접근장애물의 제거’를 세부 내용으로 하는 ‘①수요지향적인 온라인공급의 구축’과 ‘적절한 진행연결점을 위한 기술적, 조직적인 전환작업’, ‘행정청과 기업에게 좀 더 효율적인 전자적 행정서비스제공을 위한 연방차원의 전자정부 종합본부기구의 설치’를 세부 내용으로 하는 ‘②행정과 경제의 전자적 협동작업’ 이 있고 ‘2008년부터 전자 주민등록증 공급을 통해 전자정부와 전자상거래의 온라인 신뢰성 확보’, ‘전자정부프로그램 안에서 공동행정업무를 지원하고 있는 광범위한 전자적 개인식별 수단의 확충’을 세부내용으로 하는 ‘③전자정부와 전자상거래를 위한 신분확인강화’와 ‘확실한 전자주소를 통한 전자뉴스의 교환의 확보’, ‘국민들을 위한 포털사이트 구축을 통하여 안전한 개인식별 작업의 지원’, ‘국민 포털사이트에서 개인의 전자문서와 개인정보의 안전성 확보’를 세부 내용으로 하는 ‘④전자적 의사소통공간의 확보’ 등이 있다.

제2절 독일 사회보장제도의 개혁: Agenda 2010 Agenda 2010은 2003년 독일의 사민당(SPD)정권이 들어서면서 신자유주의와 세계화의 물결 속에서 끊임없이 추락해 가는 독일의 현상적 문제점, 그 중에서도 사회보장제도와 노동시장의 근본적 문제점을 변혁시키기 위한 종합적 개혁프로그램이다. 기본적 개념은 2000년에 포르투갈에서 개최된 유럽정상회담에서 “경쟁력 있고 역동적인 지식기반사회로서 세계의 중심: 유럽”을 위한 리스본 Agenda 2010 에 그 뿌리를 두고 있다.

독일은 두 차례의 세계대전에서의 패전 후 국가예산정책이 효율성이라는 측면보다는 사회보장제도의 절대적 보장에 너무 치중해 왔던 결과 행정은 능률성, 효율성, 신축성이 약화되어 Agenda 2010와 같은 개혁 프로그램을 추진하게 되었다.

Agenda 2010의 기본목표는 근본적으로 기존의 사회국가 시스템을 전면개편하고 예산과 경제정책에 있어서도 대대적인 수정을 가하여 독일을 경제적으로 부강한 국가로 만드는 것이다. 이를 위해 사회적 복지정책부분에서의 국가원조를 대폭적으로 삭감하여 산업부분에 경제적 투자를 함으로써 오히려 일자리 창출을 증진시키겠다는 것이다. Agenda 2010은 한편으로 신고전주의 이념과 그 궤를 같이 한다.

Agenda 2010의 주요내용은 독일 사회복지의 대폭적인 축소이다. 실업자수당을 포함한 고용정책이나 노령과 의료에 대한 사회부조의 대폭적인 감축을 통하여 국가재원을 절약하려는 것이다. 경제영역에서는 수공업법개정을 통한 중산층의 확충, 해고보호규정의 완화, 근무에서의 임금부대비용의 근로자에게로의 변경, 중소기업 등을 위한 저금리의 대출정책 등을 담고 있으며, 교육영역에서는 청소년을 위한 특별교육프로그램, 직장에서 전문적이고 경험이 풍부한 장인(마이스터)에 의한 직업교육, 장래 5년간 교육지출비의 인상 등의 내용을 담고 있다. 세금영역에서는 세금면제인 연간소득의 상한선을 상승, 기업경쟁력 제고를 위하여 법인세를 인하 등의 내용을 담고 있고, 노동시장에서는 실업자수당의 금액과 기간의 전면적 축소, 실업자부조 삭제 등의 내용을 담고 있다. 건강영역에서는 법정 국민건강보험법률의 현대화 작업, 의료비용에서의 자기 부담율을 상승 등의 내용을 담고 있고 국민연금영역에서는 국민연금금액의 고정 등, 가정영역에서는 3세 이하의 어린이 보육을 위한 투자확충, 종일 어린이집의 확충 등을 내용으로 하고 있다.

제5장 결 론 행정의 향상된 서비스 제공을 담보하기 위해 행정은 국민들인 이용자에게 엄숙한 약속을 선언하는 헌장을 제정하며, 그 이행에 대한 평가를 수행한다. 이러한 헌장제정은 국가의 개혁이라는 틀에서 이루어지고 있으며 전자행정이라는 현대적 수단을 사용하여 획기적으로 그 효과를 극대화하고 있는데 이에 따른 새로운 문제가 발생하여 행정의 현대화는 오히려 법적 안정성을 해치고 국민간의 평등성을 위협하는 위험성이 따르므로 각국은 행정기관이 보유한 개인 정보를 보호하는 동시에 목적에 따른 통제를 통해 적법성을 확보하는 한편 사회적, 경제적 약자를 보호하는 “사회적 유대” 에 기초한 서비스의 제공을 통하여 국민들 간의 평등성을 해치지 않도록 유의하고 있다.

헌장제정의 법적 함의의 상이성은 프랑스와 영국의 경우 극명하게 드러나는데 법치국가에서 어떠한 정책도 법의 테두리 내에서 이루어져야 하며 각국에는 나라마다 운영하는 법체계를 가지고 있다. 한국의 행정서비스 헌장의 제정이 비록 영국의 시민헌장에서 가장 많은 시사를 받았다 하여도 한국은 프랑스와 마찬가지로 “행정제도”(Regime Administratif)국가이므로 영국의 제도는 주의를 요한다.

대통령훈령 제70호에 의한 행정서비스헌장제정지침은 국민을 행정의 고객으로 규정하고 있는 오류를 범하고 있으며, 각 영조물 법인 중, 대한주택공사와 한국토지공사와 같이 명백히 상공업적 서비스를 담당하는 공기업이 아닌 행정적 영조물법인(공단이라고 명명하는 것이 타당함)이 행정서비스 헌장이 아닌 고객서비스 헌장을 제정하고 실천하는 법리상의 오류를 범하고 있는데, 한국에서의 공공기관의 분류는 법인격 여부를 불문하며 법적 기준이 아닌 회계기준을 적용하고 있다. 이러한 분류 방법은 법적 기준을 무시함으로써 “행정제도(Regime Administratif)”의 성격을 탈색시켜 적용법규가 무엇인지, 어떤 소송의 대상인지가 불명확해지는 문제점이 있다.

공공기관의 명칭은 재단, 공단, 조합, 회, 연구원, 개발원, 연구소, 정보원, 교육원, 연수원, 공사, 은행, 사무소, 청, 관, 병원 등의 다양한 명칭이 사용되고 있으며 ‘특수법인’ 등의 용어가 더욱 혼란을 부채질한다. 영조물법인은 특정한 요건하에서 상공업적 영조물법인으로 간주되고 그 중 어느 하나를 결하여도 모두 행정적 영조물법인으로 간주된다.

둘째, 다른 한편으로는 헌장의 법적 구속력에 대한 문제가 남아있다. 영국에서는 헌장의 제정형식이나 법적 구속력에 있어 모두 법적 효력을 배제 하고 정치적 약속으로만 이해하고 있으나, 우리의 경우, 이미 대통령훈령이라는 법형식을 취하고 있다. 헌장의 법적 구속력에 있어서는 “행정서비스 헌장”의 구속력이 “고객서비스 헌장”의 구속력 보다 강할 것이라는 일반인들의 막연한 선입견과는 달리 고객서비스 헌장은 상업적 약속이기 때문에 민사적, 형사적, 행정적 구속을 받지만 행정서비스 헌장은 그 법형식이 강행적 내용을 담고 있지 아니할 경우에는 법적 구속력을 인정하기 어렵기 때문에 행정의 신뢰성에 대한 상실을 야기할 수 있다. 앞으로 행정책임을 확대할 수 있는 이론과 판례의 발전을 기대해본다.
Table Of Contents
국문요약 ⅰ

Abstract ⅹⅶ

제1장 서 론 27

제2장 영 국 31

제1절 시민헌장제도의 의의 31

1. 행정개혁과 시민헌장제도 31

2. 출현배경 35

3. 정치적 의미 36

4. 신보수주의의 반영 37

5. 토니 블레어의 헌장제도 38

제2절 내용과 형식 39

1. 내 용 39

2. 형 식 57

제3절 특 색 58

1. 서비스 향상 58

2. 공무원 사회에 대한 동기부여 58

3. 평가를 통한 지속적 관리 59

4. 국민의 참여 60

제4절 문제점 61

1. 제정(制定)상의 문제 61

2. 운영상의 문제 62

3. 법개념의 문제 65

4. 주권자의 고객 화 66

제5절 현재의 시민헌장제도 67

1. 블레어 정부의 제도 67

2. 고객 헌장(Customer Charter) 68

3. Better Quality Services프로그램 71

4. 전자정부를 통한 서비스의 개선 73

제6절 시사점 75

1. 소비자 중심에서 소비자와 제공자 중심으로 75

2. 법문화적 이해의 중요성 76

3. 법형식의 중요성 77

제3장 프랑스 79

제1절 행정서비스 헌장제정의 의의 79

1. 행정서비스 질의 향상 79

2. 행정서비스와 이용자 79

3. 헌장의 제정 82

제2절 Marianne헌장의 제정(2004. 7. 21) : 이용자의 지위 86

1. 경위와 목표 86

2. 헌장의 내용 87

제3절 부문별 헌장 : 정책적 약속 92

1. 환자 헌장 92

2. 납세자 헌장(2005년 10월 17일 예산과 국가개혁 특별 장관

언론 담화) 96

제4절 전자행정서비스의 향상과 헌장 98

1. 전자우편의 사용 헌장 98

2. 공중 넷(Net Public) 헌장 100

제5절 고객서비스 헌장의 예 100

1. 프랑스 국영철도회사(SNCF) 100

2. 프랑스 전기회사(EDF) 101

제6절 이용자의 만족에 대한 평가 102

제7절 행정서비스 헌장과 법적 구속력의 문제 103

제4장 독 일 105

제1절 독일의 연방행정 개혁프로그램 105

1. 현대국가-현대행정(1999년) 106

2. 개혁을 통한 미래지향적 행정(2006년) 110

3. 전자정부(E-Government) 122

제2절 독일 사회보장제도의 개혁: Agenda2010 128

1. 독일의 사회보장제도의 기본: 생존배려 128

2. Agenda2010의 의의 129

3. Agenda2010의 내용 131

제5장 결 론 135

참고문헌 139
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