주요국가의 재정법제연구(I) : 독일의 재정관련 헌법조항을 중심으로

Abstract

재정헌법은 연방국가를 구성하는 핵심문제이기 때문에 정치적으로 매우 중요한 의미를 가진다. 기본법의 재정헌법규범들은 연방국가질서의 중추적 지주(支柱)를 이룬다. 재정헌법은 협의의 재정헌법과 예산헌법으로 이루어진다. 협의의 재정헌법은 기본법에 규율되어 있는 (입법, 행정 및 사법에 의하여 행사되는) 국가적 재정고권과 그에 대한 국가적 분배, 지방자치단체에 대한 그 보장 및 조세제도에 대한 기본질서를 의미한다. 그에 반하여 예산헌법은 헌법적으로 보장되고 담보된 국가예산법의 제 원칙을 의미한다. 기본법 제104a조 제1항은 공적 과제의 수행에 필요한 재정조달을 지배하는 원칙을 규정하고 있다. 동 조항에 따르면 기본법에 달리 규정한 바가 없는 한 연방과 지방은 각자의 과제수행에 따른 비용을 각각 부담한다. 즉 기본법은 재정조달원칙과 관련하여 이른바 분리제를 채택하고 있다. 기본법 제105조는 연방은 관세와 재정전매에 관한 전속적 입법권을 가지며(동 제1항), 그 이외의 다른 세입 중 전부 또는 일부가 그에 귀속하거나 제72조 제2항의 요건이 존재하는 때에는 그에 관한 경합적 입법권을 가진다고 규정하고 있다. 이는 실제로 연방영역 내에서의 균등한 생활여건의 조성이나 전체국가적 이익을 위한 법적?경제적 통일성의 유지를 위해서 필요한 경우에는(기본법 제72조 제2항) 모든 조세를 연방법률로 규정할 수 있다는 것을 의미한다. 연방의 조세입법권우위의 범위 내에서 지방과 지방자치단체는 조세발견권을 가진다. 지방은 지역적 사항과 관련되고 전통적으로 지방자치단체에 의하여 징수되어온 지역소비세와 사치세에 대한 전속적 입법권을 가지며, 부동산 취득에 대한 세율을 결정할 권한을 가진다(기본법 제105조 제2a항). 지방의 담세력은 2단계의 재정조정을 통해서야 겨우 지방평균의 95%에 도달할 정도로 커다란 차이가 있다. 첫 단계에서는 재정이 취약한 지방에게 연방이 보충적 할당을 하는 식으로 수직적 조정이 이루어진다. 이때 판매세 수입에 관한 지방의 몫 주 4분의 3은 주민수(住民數)에 비례하여 각 지방에 귀속된다. 그리고 지방몫의 일부, 최고 4분의 1 한도 내에서 연방참사원의 동의를 필요로 하는 연방법률(재정조정법)에 의하여 지방세와 소득세 및 법인세로부터의 주민당(住民當) 수입이 지방평균 이하인 지방에 대한 추가몫이 규정될 수 있다(기본법 제107조 제1항). 둘째 단계에서는 재정력이 강한 지방과 재정력이 취약한 지방 간에 재정력의 격차를 더욱 좁히기 위해 지방 사이에서 수평적 조정이 행해진다. 수평적 재정조정은 각 지방의 상이한 재정력을 서로 접근시키기 위하여 일차적 조세분배의 결과를 수정하는 데 기여한다. 기본법 제110조와 예산원칙법으로부터 단일성의 원칙, 특수성의 원칙, 일년예산균형의 원칙, 완전성의 원칙, 총액주의, 전체해결의 원칙, 사전결정의 원칙, 예산진실의 원칙, 예산명확성의 원칙, 경제성의 원칙 및 절약의 원칙과 같은 예산의 원칙들을 도출할 수 있다. 이러한 원칙에 따라 연방예산안은 정부에 의하여 편성되고 연방의회에서 연방법률로 확정되며, 확정된 예산은 연방정부가 집행하고 연방회계검사원의 검사를 거쳐 연방의회와 연방참사원의 면책으로 그 순환을 마친다. 독일연방공화국의 재정헌법으로부터 우리가 얻을 수 있는 시사점은 재정에 관한 독립된 장(章)의 설치, 재정과 관련된 실체적 규정의 필요성, 공채의 상한액의 명시, 지방자치단체의 재정확보수단 명시화 등을 들 수 있겠고, 그와 함께 예산법률주의의 도입과 현행 감사원제도에 대한 재고가 필요하다는 점이다.