캐나다와 영국의 문화정책 및 법제에 관한 연구

Abstract

1. 캐나다의 문화정책과 법제

캐나다의 문화정책의 기조는 집합(assimilation)보다는 융합(integration)을 촉진함으로써 문화적, 국가적 정체성(a distinct cultural and national identity)을 확립하는 것이다. 이는 캐나다가 다양한 문화적 배경을 가진 이민자들에 의해 건립된 국가이고 또 언어적으로는 영어와 불어라는 이중적 구조(linguistic duality)를 가지고 있으며, 지리적으로도 기후나 풍토가 서로 현저하게 다른 광대한 지역들로 구성되어 있기 때문이다. 또한 캐나다는 미국의 강한 문화적인 영향력으로부터 자국의 문화적 정체성을 지키기 위한 캐나다 컨텐츠의 확보가 문화정책의 기조를 이루고 있다.

연방정부의 문화행정을 총괄하는 캐나다 문화부(Department of Canadian Heritage)는 종래 연방정부의 여러 기관에 산재하고 있던 문화관련 행정 부서들을 통합해서 1995년 캐나다문화부법(Department of Canadian Heritage Act, 1995)에 의해 설립되었다. 문화부장관의 주요 관장업무는 방송, 문화산업, 예술, 문화유산, 공식언어, 원주민문화와 언어, 캐나다 정체성, 시민참여, 청소년, 복합문화주의, 스포츠이다.

문화부의 위임에 의해 예술진흥과 예술가들을 위한 지원프로그램을 시행하는 기관이 1957년 설립된 캐나다 예술위원회(Canada Council of the Arts)이다. 이 위원회의 연간예산의 대부분은 직접적으로 예술가, 제작자 및 예술가 조합에 대한 지원을 위해 사용된다. 또한 이 위원회는 캐나다 유네스코위원회의 역할을 담당하고 있으며 학술상 수여와 같은 많은 예술분야의 상들을 관장한다.

캐나다 문화정책 궁극적인 목표는 모든 캐나다인들이 문화와 시민생활에 참여할 기회가 부여되는 “보다 창조적이고 단합된 캐나다(More Cohesive and Creative Canada)” 건설에 두고 있다. 이를 달성하기 위해 캐나다 컨텐츠(Canadian Contents)확보, 문화적 참여 및 고용증진, 상호연계의 확대, 능동적 시민신분과 시민참여 활성화라는 4가지 중간정책목표를 정하였다. 또 이를 보다 구체화하기 위해 ⅰ) 캐나다사회의 다양성을 반영하는 캐나다컨텐츠의 창출과 생산, ⅱ) 캐나다컨텐츠가 국내외 국제시장에서 이용될 수 있고 접근가능 할 것, ⅲ) 캐나다인들의 현재와 미래를 위해 캐나다의 다양한 문화와 국가유산 보존, ⅳ) 캐나다의 다양한 목소리와 표현에 대한 캐나다인의 참여, ⅴ) 캐나다인들의 문화와 스포츠 참여, ⅵ) 전문스포츠 육성 및 지원, ⅶ) 다양한 배경을 가진 여러 지역공동체간의 상호연계, ⅷ) 캐나다사회의 다양성에 대한 캐나다인들의 이해와 가치부여, ⅸ) 모든 배경을 가진 캐나다인들이 시민신분의 가치부여와 이해, ⅹ) 모든 배경의 캐나다인들이 지역공동체와 시민생활에 참여라는 10개의 세부목표를 설정하였다.

캐나다의 문화정책은 규율이나 규제보다는 지원프로그램에 의해 수행된다는 특징을 가진다. 캐나다의 문화예술부문에 대한 정부지원은 크게 교부금프로그램(Transfer Payment Program: TPP)와 조건부보조기금(Conditional Grants Foundation: CGF)으로 구분된다. 교부금은 무상의 정부지출금으로서 보조금(grants), 기여금(contribution), 기타 교부금으로 구분된다.

조건부보조란 비영리기관에 대한 교부금으로서 기금협정의 조건에 따라 특정목적을 위해 다년간 사용되는 기금(Foundation)이다. 조건부보조는 i) 캐나다 횡단 오솔길 기금, ⅱ) 국립 원주민 성취 기금, ⅲ) 언어소수자의 연구를 위한 캐나다 기구 기금, ⅳ) 2010년 올림픽게임운용신탁협회에 대한 보조의 4가지가 있다.

캐나다 방송정책과 법제의 핵심은 미국의 방송영향으로부터 어떻게 캐나다의 정체성을 어떻게 확보할 것인지에 모아지고 있다. 이에 따라 캐나다는 1991년 방송법(Broadcasting Act)에 근거하여 캐나다의 예술적 창작성, 가치, 이상, 의견, 태도를 반영하는 폭넓은 프로그램을 제작하고 제공함으로서 캐나다적 표현의 개발을 고취시키고 있다. 이 법은 방송을 “국가정체성과 문화적 주권을 유지강화 하는데 필수적인 공공서비스” 로 정의하고 있다.

1991년 방송법과 1985년의 캐나다방송통신위원회법에 의해 방송과 통신에 관한 규제와 인허가권을 수행할 중추적인 기관으로서 캐나다 방송통신위원회(Canadian Radio-television and Telecommunications Commission: CRTC)가 설립되었다. CRTC의 주된 권한은 방송허가권과 캐나다컨텐츠(CanCon)를 위한 방송쿼터의 시행이다. CanCon 쿼터의 내용을 보면 1999년을 기준으로 할 때 TV방송에는 60%, 라디오 음악방송의 35%이며 특히 불어권 방송국에서는 캐나다에서 불어로 제작된 프로그램의 방영 비율을 65%로 정하고 있다.

방송법에 의해 보호를 받는 TV와는 달리 극장 상영 영화의 경우에는 캐나다 극장에서 상영되는 영화의 20분의 1정도가 캐나다산 영화에 불과하며 캐나다 극장필름시장의 약 85%가 미국 배급사에 의해 통제되고 있다고 한다. 이러한 사정을 감안하여 영화배급업의 주요부분을 캐나다 국내기업에 유보될 수 있도록 1988년에 외국인투자 정책가이드라인을 도입하였다.

출판분야는 출판산업개발 프로그램에 의한 재정지원과 함께 시장조사와 개발, 국제적 마케팅을 위한 기금도 제공하여 캐나다 출판사들이 캐나다에서 판매되는 서적의 절반정도를 공급하고 있고, 캐나다 작가들의 신규 출판의 70~80%를 소화하는 성과를 거두고 있다.

캐나다의 문화유산정책은 문화적 수준에 있어서나 기술적인 측면에 있어서 전세계적인 모범국가라는 평가를 받고 있다. 캐나다는 문화유산 부문에 박물관 지원 프로그램(MAP), 캐나다 문화유산 정보 네트워크, 캐나다 보존 기구(CCI) 등의 프로그램들이 시행되고 있다. 또 1977년에 처음 제정된 문화재 수출입통제법(Cultural Property Export and Import Control Act)은 문화재수출통제 리스트를 정하고, 전문심사인의 심사 등의 수출허가절차, 통제해당품목에 대한 정부의 구매, 관련 분쟁을 심사할 위원회에 관한 규정을 두는 등의 내용으로서 캐나다 문화유산이 캐나다 내에 보존될 수 있도록 하는 법적 장치가 되고 있다.

캐나다는 예술가의 협회결성권리와 작업조건 등을 규정한 ‘1980년 유네스코 예술가지위에 관한 권고’에 서명함에 따라 이를 국내법으로 수용하여 1992년 예술가지위법(Status of the Artist Act)을 제정하였다. 이 법은 캐나다의 예술적 문화적 생활 향상과 삶의 질을 유지하는데 있어서 예술가들의 역할에 적합한 사회적 지위를 보장하기 위해 제정되었다. 이 법에 의해 문화부장관은 예술가들과 제작자들의 표현과 결사의 자유를 보장하고 예술가들의 법적 지위 및 전문가적, 사회경제적 이익을 위한 대변하는 조합을 결성할 권리를 보장해야 한다. 이 법은 예술가들의 조합결성과 조합에 대한 인증(certification), 단체교섭, 스케일협정(scale agreement)체결, 이에 관한 업무수행과 분쟁해결을 위한 심판소(CAPPRT)의 설치 등에 관한 규정을 두고 있다. 캐나다는 복합문화주의 이념을 세계에서 최초로 법제화한 복합문화주의법(Multiculturalism Act)을 1985년에 제정하였다. 이민 국가라는 점에서는 캐나다는 미국과 유사하지만 문화적 다양성을 어떻게 포용하는 가에 대해서는 매우 다른 태도를 보이고 있다. 즉 미국은 문화적 다양성을 인식하고 존중하면서도 궁극적으로는 문화적 동화(assimilation)를 추구하지만 캐나다는 문화적, 언어적 차이를 인정하는 다문화적 모자이크(multicultural mosaic) 사회를 지향한다. 이로써 복합문화주의는 캐나다 역사적 전개의 특징인 동시에 그 정체성의 중심이 되어 왔다.

이 법은 단지 복합문화주의를 정책적으로 선언하는데 그치지 않고 다음과 같은 구체적인 실행의무를 캐나다 정부에 부과하고 있다. 즉 캐나다 정부는 ⅰ) 각계출신으로 구성되어 있는 캐나다 국민이 연방정부 기관에 고용되고 또한 승진할 수 있는 균등한 기회를 보장할 것, ⅱ) 각계출신으로 구성되어 있는 개인 및 공동체가 캐나다에 있어서 현재 진행을 계속하고 있는 개혁에 이바지할 수 있는 능력을 고양하는 정책 및 계획을 수립하고 실행에 옮길 것, ⅲ) 캐나다 사회 구성원간에 존재하는 다양성에 대한 존중과 이해를 향상시키는 정책 및 계획을 수립하고 실행에 옮길 의무를 부담하고 그 실행실적으로 연방의회에 보고하도록 하고 있다.

2. 영국의 문화정책과 법제 영국은 잉글랜드, 웨일즈, 스코틀랜드와 북아일랜드의 4개 지역으로 구성된 연합왕국(United Kingdom)이다. 따라서 문화예술에 관한 정책의 입안과 입법에 있어서도 4개의 지역별로 서로 다르다. 현재 문화와 예술에 대한 영국정부의 정책을 총괄하는 부서는 문화ㆍ미디어ㆍ체육부(Department of Culture, Media and Sports; DCMS)이지만 스코틀랜드청, 웨일즈청, 북아일랜드청은 각 지역의 예술정책을 관장하고 있다.

영국은 전통적으로 문화와 예술진흥을 국가정책의 한 부분으로 보지 않았기 때문에 민간부문의 자발적인 참여와 주도를 유도하는 정도에서 정부의 역할을 한정시킨 ‘자유방임주의’를 취하여 왔다. 영국 문화정책의 또 하나의 특징을 이루는 것은 이른바 지원은 하되 간섭을 하지 않는 팔길이 원칙(arm's length principle)이다. 그러나 영국에서도 문화산업이 가지는 경제적 창출효과가 매우 클 뿐 아니라 사회복지정책의 실현수단으로 문화의 역할이 크다는 점을 인식하여 1980년대에 들어서면서 종래의 소극적인 방임정책에서 적극적 문화지원정책으로 전환하게 되었다.

이에 따라 문화부의 관할 업무도 대폭적으로 확대되어 음악산업과 뉴미디어시대의 새로운 창작산업(creative industry) 및 관광, 스포츠까지 관장하게 되었다. 그러나 DCMS는 문화정책의 기본만 정할 뿐 이를 실제 집행하고 시행하는 기관은 1994년 왕립헌장(Royal Charter)에 근거를 둔 잉글랜드예술진흥원(Arts Council England)을 위시해서 그 밖의 문화예술관련 기구들이다.

DCMS의 문화정책기조는 크게 다음과 같은 4가지로 나누어 볼 수 있다. 첫째, 소수가 아닌 다수를 위한 문화예술에 대한 접근성을 확대하고 둘째, 문화예술분야의 우수성과 혁신을 추구하며 셋째, 문화예술에 대한 균등한 교육기회를 제공하며 넷째, 고용과 부를 창출하는 창작산업을 육성한다는 것이다. 이를 보다 구체화시킨 단기적인 문화전략목표로서 어린이와 청소년의 문화 스포츠 진흥, 지역공동체강화, 문화부문의 경제기여 극대화, 문화서비스공급체계의 현대화, 2012년 런던올림픽의 성공적 개최의 5가지를 설정하고 이를 추진하고 있다.

영국에서도 문화예술에 대한 영향력의 면에서 방송이 가장 중요한 위치를 점하고 있다. 디지털화에 따른 방송통신 융합현상은 종래 방송과 통신의 각 영역별 규율체계를 통합할 필요성이 제기되어 2003년 커뮤니케이션법(Communications Act 2003)을 제정함으로써 통합규율기구인 커뮤니케이션청(Office of Communications; OFCOM)이 탄생되었다. OFCOM은 방송과 통신 정책수행을 위한 규정의 제정과 시행, 네트워크 사업자 및 방송서비스 사업자 면허 등의 광범위한 권한을 행사한다. 나아가 방송통신 분야에 있어서 경쟁법적 규제권한도 공정거래청으로부터 이관받아 행사한다.

영국에서는 문화산업을 ‘창작산업’(Creative Industries)이라고 부르는데, 이는 개인들의 창조성, 기술 그리고 재능에 근원을 둔 활동들, 곧 지적 능력의 개발을 통한 직업 및 부의 창출과 연관되는 산업군을 가리킨다. 이 산업의 범주에는 미술과 고미술품, 건축, 공예, 음악, 공연예술, 디자인, 패션디자인, 광고, 영화, 출판, 컴퓨터와 비디오게임, 소프트웨어, 텔레비전ㆍ라디오, 광고, 대화형 레저 소프트웨어 산업이 포함된다.

영국은 서구문명의 종주국으로서 자처하고 있으므로 자국 문화유산을 최고의 국가적 자산이자 국가 자존심의 원천으로 인식하고 있다. 이에 따라 영국은 문화유산을 보존하고 또 이를 문화적, 교육적, 경제적 자원으로 활용하려는 정책적 노력을 기울이고 있으며 문화유산 분야에 대한 재정지원은 주로 국립문화재기금과 문화재복권기금을 통하여 이루어진다. 이에 따라 국민복권법에 의해 운용되는 기금을 어떻게 조장하고 배분하는가 하는 점이 영국문화정책집행의 중요한 수단이 된다.

영국은 관광의 활성화를 통해 국민들에게 일자리와 부를 창출하고 자국의 문화유산에 대한 외국인들의 인식을 높일 수 있는 분야로 보고 적극 육성하고 있다. 관광분야와 관련해서 최근 영국에서 가장 큰 주목을 받고 있는 법제적 변화가 주류 및 오락산업의 면허 등을 규율하고 있는 2003년 면허법(Licensing Act 2003)과 2005년 도박법(Gambling Act 2005)의 제정이다.

2003년 면허법은 규제대상유흥업(regulated entertainment)과 야식업(late night refreshment) 및 이들 시설에서의 주류 공급 및 판매에 대한 포괄적 시설면허제(licensing premises)를 신설하였다. 종래에는 이들 업에 대해서는 각각 면허를 받았으나 Licensing Act는 하나의 포괄적 면허에 의해 이들 업종의 일부 또는 전부를 영위할 수 있게 하였다. 또한 종래 엄격히 규제를 받던 영업시간 제한을 없애고 각 영업소별로 영업시간을 탄력적으로 정하도록 함으로써 획일적인 영업시간에 따른 이용자들의 불편을 덜고 레져산업을 활성화하는데 큰 기여를 하도록 하였다.

2005년 도박법은 기존의 도박에 관련된 여러 법들을 통합하여 도박규제의 효율성을 제고시키고 있다. 이 법이 설정하고 있는 도박면허제도의 목표는 첫째, 범죄 또는 무질서와 연계되어 있거나 이를 조장하는 도박을 금지하며 둘째, 공정하고 공개된 방법에 의한 도박제도를 확립하며 셋째, 어린이와 도박에 취약한 사람들이 도박으로부터 해를 입지 않도록 보호하는 것이다.

3. 비교법적 검토 국가가 문화에 어떠한 정책을 취하는가에 따라 적극적 문화정책국가와 소극적 문화정책국가로 나누어 본다면 캐나다와 영국은 후자에 속하는 반면 우리나라는 전자에 속한다고 할 수 있다. 이러한 문화정책의 기본적 차이는 정책의 실현수단인 문화법제에도 그대로 반영되고 있다. 즉 자유방임주의를 기조로 하는 영국의 경우에는 문화 영역에 대한 법은 주로 문화유산의 보존과 관련된 법제, 문화기금 조성의 기본이 되는 국민복권제도, 대중오락시설 면허제와 도박관련법 등 산발적으로 존재한다. 캐나다의 경우는 연방제 국가인 관계로 정책실현의 통일성을 기하고 연방과 주정부간의 권한 분배를 확실하기 위해 문화정책을 법적으로 뒷받침할 문화법제가 잘 정비되어 있다. 그러나 기본적으로 불문법주의와 자유방임정책을 기조로 하는 캐나다와 영국의 문화법제는 우리나라와는 비교가 되지 않을 정도로 체계화가 되어 있지 않은 실정이다. 이에 따라 영국이나 캐나다는 우리나라의 문화산업진흥기본법과 같은 문화정책 또는 문화산업을 총괄하는 법이 없다. 또한 우리와 같은 중앙집권적인 행정규제에도 익숙하지 않는 체제이다. 이에 따라 문화정책과 법제를 일목요연하게 파악하여 상호 비교하는 것은 쉽지 않다.

캐나다와 영국은 방송ㆍ통신정책 및 규제시스템의 형태 중 통합기구형을 취하고 있으므로 앞으로 우리가 이러한 방향으로 통합기구개편을 추진할 경우 양국의 방송법제는 우리에게 많은 시사점을 줄 수 있다. 캐나다와 영국의 경우 정부 주무부처인 문화부는 정책개발 및 입법 활동을 맡으며 그 외의 부분은 독립규제위원회인 CRTC나 Ofcom이 맡고 있다. 즉 캐나다 문화유산부는 CRTC에 포괄적인 정책방향만 제시하고, 주요 현안에 대해 공청회에 보고하도록 요청할 수 있는 정도에 그치고 실제적인 권한은 CRTC에 위임되어 있다. 영국의 Ofcom도 방송 및 통신사업자 허가ㆍ감독, 방송통신 시장의 경쟁 촉진, 주파수 배분정책 수립 및 할당, 광대역통합망(BCN) 추진, BBC를 포함한 방송사업자의 방송콘텐츠 규제 등을 행한다.

캐나다의 문화재수출입법 및 영국의 문화재거래(범죄)법과 우리의 문화재보호법을 비교분석하면 우리 동산문화재의 보호와 규제에 관한 체계적인 법규가 미흡하다는 점을 알 수 있다. 즉 우리 문화재보호법령에는 캐나다와 영국의 법에서 보는 바와 같은 문화재 수출요건의 구체적인 범주나 절차 등에 대한 규정은 존재하지 않는다. 가령 문화재인 여부에 대한 의문이 있을 경우 이를 판단할 전문가의 감정절차, 그에 대한 이의절차, 문화재로 판정된 경우의 국가 보상에 의한 구매절차와 같은 세분화된 규정이 미흡하다. 따라서 캐나다의 문화재수출입법과 같은 문화재 해당여부에 대한 구체적인 판단기준을 제시하고 공정하고도 전문가적인 판단을 위한 제반절차를 보완해야 할 것이다. 또한 지정제도에 의한 중점보호주의를 취하고 있는 우리 문화재보호법으로는 비지정문화재에 대한 보호가 미흡하다는 문제점이 있다.

영국의 2003년 면허법에 의한 포괄면허제는 주류판매와 심야공연 등의 오락업이 가지는 관광자원적 측면과 공공질서유지라는 상반되는 측면을 잘 조화하였다고 평가되는 제도이다. 우리나라의 경우에는 주류판매관리는 면허제로 운영되고 있지만 일반 슈퍼마켓 등에서도 자유롭게 판매되는 등 거의 제한이 없다고 해도 과언이 아니다. 따라서 주류판매에 대한 면허요건을 강화할 필요성이 있다. 동시에 주류판매와 긴밀한 관련을 가지는 문화 관련 오락업 등의 영위를 종합적으로 관리할 수 있는 포괄면허제도의 도입도 고려해볼 수 있을 것이다.

캐나다는 예술가지위법을 제정하여 그들의 창작성과 문화에 대한 기여도에 상응하는 경제적, 법적 지위를 보장하였다는 점은 주목할 만하다. 우리의 경우 몇몇 유명한 작가나 대중가수 등을 제외하고는 대부분의 예술가들은 각자 제도권 밖에서 고립되어 그들의 창의성에 걸맞는 경제적, 사회적 보장을 받지 못하고 있는 실정이다. 현재 추진되고 있는 예술진흥법개정시안에는 예술가의 지위와 권리를 보장하는 몇 개 조항을 넣고 있지만 그 대부분이 선언적이고 추상적인 내용이어서 캐나다 예술가지위법과 같은 구체적인 실현의지를 찾아보기 어렵다. 이에 따라 예술진흥법에 몇 개의 조항을 첨언하는 형식보다는 캐나다의 예술가지위법과 같이 별도의 단일법 형식으로 입법을 추진해야 한다고 본다.

캐나다는 문화적다양성을 실현하기 위하여 세계에서 최초로 복합문화주의법을 제정한 나라이다. 우리나라는 단일민족과 단일 언어, 단일 문화국가이므로 문화적 다양성이라는 개념과 친하지 않은 측면이 있다. 그러나 우리민족도 전 세계에 이민을 하고 또 국내에도 많은 외국노동자들이 거주하고 있어 싫든 좋든 복합문화의 세계에 살고 있다. 이에 따라 현재 재한외국인처우기본법이 입법예고 되어 있다. 캐나다의 복합문화주의법에 대한 연구는 앞으로 문화다양성의 수용을 위한 우리의 법제 개편에 모범이 될 수 있다고 본다.

우리나라는 헌법상의 문화국가원리를 실현이라는 행정상 책무를 수행하기 위한 법적 근거를 마련할 필요에서 수많은 문화관련법을 두고 있다. 그러나 각종 기본법의 남발과 중복규정, 그리고 그때 그때의 필요에 따라 제정되어 전체적인 연계성이 결여되어 있는 등 많은 문제점이 있다. 이에 따라 문화행정 각 영역별로 정책의 체계성과 효율성을 제고하기 위한 법체계의 정비와 대응을 위해 문화기본법의 제정을 해야 한다는 목소리가 있다.

그러나 모든 것을 법적 테두리에 묶어 두고 이를 문화부 기타 행정기관이 주도해서 문화정책을 수행해나가는 것이 타당한가에 대해서는 의문이 있다.

문화라고 하는 특수한 영역이 가지는 창의성과 자율성에 비추어 볼 때 문화정책과 법제가 위의 캐나다나 영국의 예에서 보듯이 “지원은 하되 간섭은 하지 않는” (arm's length principle) 체계로 과감하게 전환되어야 한다고 본다.