글로벌사회에서 에너지 수요관리를 위한 법제도 개선 방안

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 □ 연구의 배경 ○ 우리나라 역시 2011년 9월 15일 정전사태로 확인된 바와 같이 매년 冬·夏節期에 전력공급이 전력수요를 따라가지 못하는 상황 속에 있고, 이에 정부(지식경제부)는 보다 강력한 에너지절감대책을 요구받고 있음 ○ 또한 현재의 원가도 반영하지 못하는 왜곡된 에너지 가격체계 시스템은 에너지 절약 노력의 저해요인으로 작용하고 있음 ○ 최근 2012년 10월·11월에 경주월성 원자력발전소 1호기 고장으로 정지된데 이어 발전량 100만 kW급 영광 원자력발전소 5·6호기가 올 연말까지 중단된다고 하는데, 올 겨울철에 酷寒이 닥치게 될 경우에, 대규모 정전상태(블랙아웃)를 맞이하게 될 수도 있음 ○ 이러한 측면에서 기존의 규제중심의 에너지정책체계로는 효과적인 에너지 수요관리를 할 수 없다는 점에서 한계를 가진다고 보아야 할 것임 □ 연구의 목적 ○ 본 연구보고서의 타겟은 최근 정부는 에너지효율향상의무화(EERS)제도를 「에너지이용합리화법」 제9조의2에 입법화하는 방안임 ○ 즉 에너지효율향상의무화(EERS)제도는 에너지 효율향상 목표를 정하고, 에너지 판매사업자들(한국전력, 한국가스공사, 지역난방공사, 집단에너지사업자, 도시가스사업자 등)에게 이 목표를 의무적으로 달성하도록 요구하고, 달성하지 못할 경우에 범칙금을 부과하거나 크레딧 거래시장에서 미달부분에 해당하는 인증서를 확보하도록 하여 국가 전체적인 에너지효율을 개선시키는 수요관리제도를 말함

Ⅱ. 주요 내용 □ 에너지수요관리를 위한 헌법적 정당성 문제 ○ 에너지수요관리를 위한 헌법적 근거와 한계로서 "공익"의 위상, 행정법상의 효율성의 법원리, 우리나라 헌법상 수요관리에 관한 근거 규정은 없지만 에너지개발에 관한 규정을 도출할 수 있다(「광업법」 및 「해저광물자원 개발법」)는 점이고, 에너지수요관리를 위하여는 헌법 제37조제2항을 근거로 삼을 수 있으며, 이처럼 에너지수요관리의 정책과 관련된 법제가 기본권 제한에 해당될 수 있으므로 "비례의 원칙"에 따라 합치하여야 함 ○ 그런데, 에너지수요관리를 위하여 에너지소비자에게 에너지절약정책을 규제하는 방식은 헌법상 개성신장의 자유를 침해할 여지가 있다고 판단됨 ○ 예컨대, 「에너지이용 합리화법 시행규칙」 제31조의2는 "법 제36조의2제1항에 따른 냉난방온도의 제한온도(이하 "냉난방온도의 제한온도"라 한다)를 정하는 기준은 냉방: 26℃ 이상 2. 난방: 20℃ 이하와 같다. 다만, 판매시설 및 공항의 경우에 냉방온도는 25℃ 이상으로 한다."고 규정하고 있다는 점 때문임 ○ 또한 에너지수요관리를 위한 에너지공급자에게 에너지효율향상의무를 부과하는 제한은 직업행사의 제한을 의미하므로, 비례의 원칙에 위반되는 것인지 여부에 대한 심사를 필요로 함. 이는 비례의 원칙에 합치하지 않는다고 판단을 했음 □ 에너지수요관리를 위한 법률체계 및 관련제도 ○ 저탄소녹색성장기본법」상의 주요 내용으로 에너지정책 등의 기본원칙(제39조제2호), 에너지기본계획 수립, 온실가스·에너지 목표관리제도를, 온실가스배출권 할당 및 거래에 관한 법률상의 수요관리제도로 동법 제4조제2항제5호에 배출권거래제 운영에 따른 에너지 가격 및 물가 변동 등 경제적 영향에 관한 사항을 포함하여 배출권거래제도 기본계획수립을 10년 단위로 하여 5년마다 배출권거래제에 관한 중장기 정책목표를 수립하도록 정하고 있음을 발견할 수 있다. 그러므로 「온실가스배출권의 할당 및 거래에 관한 법률」의 경우에도 에너지수요관리를 위한 법제도를 규정하고 있지 않음을 발견할 수 있었음 ○ 건축법에 에너지 수요관리를 위하여 친환경건축물 인증제도, 지능형건축물 인증제도, 건축물에 관한 효율적인 에너지 이용과 친환경 건축물 건축의 활성화, 건축물의 에너지효율등급인증제도(부동산 거래시 에너지소비증명제)를 입법화하고 있는데, 국토해양부 소속으로 하고 있다는 점에서 문제점으로 지적함 ○ 2006년 제정된 에너지기본법은 녹색성장기본법의 제정으로 에너지법에 지역에너지계획 수립규정, 에너지위원회 구성 및 운영, 에너지기술개발에 규정을 두고 있음. 이에 따라 에너지법의 제명문제, 국가에너지기본계획의 수립근거 변경, 국가에너지위원장의 변경, 에너지법을 에너지기술개발촉진법으로 개정방향성 등에 대하여 논구를 하였음 ○ 에너지이용합리화법상 수요관리제도의 근거법률이라고 할 수 있는데, 동법률에는 국가·지방자치단체 등의 에너지이용 효율화조치 및 에너지공급자의 수요관리투자계획, 에너지소비효율관리기자재 표시제도, 평균에너지소비효율제도 및 개선명령, 대기전력저감대상품목의 지정제도, 대기전력저감우수제품의 표시제도 및 우선구매제도, 고효율에너지기자재의 인증제도 및 우선구매제도, 에너지절약전문기업의 지원제도, 자발적 협약체결기업의 지원제도, 에너지경영시스템의 지원제도, 에너지다소비사업자의 신고제도 및 에너지진단의무제도, 목표에너지원단위의 설정 고시제도, 폐열의 이용, 열사용기자재의 관리-특정열사용기자재의 등록, 검사대상기기검사, 검사대상기기조종자의 선임 등 많은 수요관리제도를 두고 있음 ○ 동법률상 에너지수요관리를 위한 많은 규제제도를 두고 있지만, 기존의 규제중심의 수단체계로는 자발적 에너지 절약 및 효율성 향상에 한계가 있다는 측면에서 사업자에게 고효율제품 보급 확산을 위한 지원 및 인센티브 및 페널티를 부여하는 EERS제도의 도입방안에 대한 연구를 하여야 함 □ 해외 국가의 에너지수요관리제도 ○ 미 국 - 미국의 많은 프로그램들은 최종 소비 에너지 효율 프로그램들을 통해, 매년 충당된 전기와 천연가스의 1%를 목표로 절감을 수행하고 있음. 해마다 부하 증가율은 전 국가를 통틀어 해마다 대략 2%이기 때문에, 부하 증가율의 50%에 해당함 - 미국의 22개주는 에너지효율향상의무화(EERS)제도를 보유하고 있는데, 9개 주는 효율성 목표(Efficiency Goals)를 갖고 있음 - 특히, 미국의 많은 주 중에서 "텍사스주 공공사용규제법"상의 에너지효율에 관한 법제를 입법화하고 있는데, 이를 분석해 보면, 에너지효율을 위한 목표규정, 사업자의 규칙 준수, 에너지효율비용회복방안, 위원회의 프로그램 선택 검토 및 평가, 시영에너지공급자들을 위한 에너지 효율, 전기업체들을 위한 에너지효율, 태양열 에너지 시스템을 위한 에너지효율 입증 프로젝트, 에너지효율 계획 및 보고서를 작성하도록 하는 법률안을 마련하고 있음 - 미국의 청정에너지 및 보안법(2009)에 건축(Building) 에너지 효율 프로그램, 건축 장착(retrofit) 프로그램, 건축물에너지 성능표시 프로그램, 조명 및 기기 에너지효율프로그램, 그 밖의 기기효율기준을 정하고 있음 ○ 영 국 - 영국은 2001년에 에너지수요관리를 위하여 에너지효율약정(EEC)이라는 주택의 가스·전기 공급자들에게 에너지효율을 촉진하기 위한 목표를 설정하는 의무를 부과하는 제도를 두었음 - EEC제도를 도입하기 전에 1994년에서 2002년에 에너지효율수행표준(EESop)이라는 것을 통하여 전기공급자들에게 에너지효율기회를 부과했는데, 1994년부터 2000년까지는 에너지공급자들에게 에너지소비자 중 우선집단사이의 에너지효율을 달성하는데 있어 최소량을 늘리는 것을 의무화했음 - 이어서 2000년에서 2002년까지 에너지공급업자들에게 에너지절약목표를 맞추게 했음. 계속해서 200년 4월과 2005년 3월 사이에 62 FS-LD Twh의 목표를 수행했고, 2005년 4월에서 2008년 3월에 걸쳐 130 FS-LD Twh의 에너지절약목표를 가지고 운영을 했음 - 2008년에 영국의 EEC제도는 탄소배출감량목표(CERT)제도로 통합하여 운용되고 있음. 즉 영국정부는 가스와 전기공급업자들에게 탄소방출감량목표를 달성할 것을 요구했는데, 2008년 4월 1일에서 2012년 12월 31일까지 달성하여야 할 탄소감축량이 2억 9300톤이라는 점임. 뿐만 아니라 영국은 건축법상 에너지효율기준제도, 건물에너지성능인증서, 에너지절약감면제도를 통하여 에너지효율을 증진시키고 있음 ○ EU - EU의 에너지사용제품 지침이 요구하는 것은 첫째, 제조자에 대하여 제품의 에코디자인을 통하여 에너지 효율적 제품을 만들 것, 둘째, 제조자에 대하여 에코디자인의 적합성에 관한 평가 시스템을 구축할 것, 셋째, 제조자는 CE마크를 하고 에코디자인 제품임을 선언할 것, 넷째, 제조자는 제품의 환경성을 소비자에게 제공할 것, 다섯째, 유럽연합의 회원국은 에너지사용제품지침에 따라 자국의 이행법을 제정할 것 등임. 이 지침은 제품의 전 과정에서 효율적인 에너지사용을 통하여 유럽연합에서 기후변화대응의 목적을 실현하는 데에 기여할 수 있다는 것임. 따라서 지침의 기준은 전기·전자산업의 입장이 반영되어, 환경정향적 지침의 전환으로 가져오는 생산비용의 증가는 경쟁력을 상실시키지 않고도 보전될 수 있음 ○ 독일 - 독일은 유럽연합 및 교토의정서에 의거하여 1990년 기준으로 Co2 발생량의 21%를 감소하고, 2020년까지 EU 연합의 총 감소량 30%보다 많은 40%를 감축할 계획을 하고 있음 - 독일은 2000년 10월 18일에 국가 기후변화보호 프로그램(2005)을 제정함으로써 구체적인 기후변화 대응정책을 마련하고 있음. 예컨대, 2000년 국가기후변화 보호프로그램(2005)제정, 2001년 Co2-건축물 개·보수 프로그램 제정, 2004년 재생가능에너지법 제정, 2007년 온실가스배출거래법(TEHG) 제정과 에너지절약에 관한 법령(EnEV)제정, 할당법을 제정했음 - 또한 독일정부는 2008년~2012년까지 가정 및 교통부문에서 이산화탄소배출량의 구체적인 목표량을 제시하고 있음. 2007년 8월 23일에 독일의회는 30가지 구체적인 개별조치들을 포함하고 있는 독일 에너지와 기후통합프로그램을 통과시켰음 - 독일정부는 2020년까지 Co2 배출량을 1990년 대비 40%를 감소하는 것을 목표로 제시했음. 이를 위하여 전체 전기분야와 열분야에서 재생가능에너지가 차지하는 비중을 2020년 까지 각각 25%~30%와 14%로 증가할 것을 계획하고 있음. 또한 전력생산분야의 열병합 발전 비율을 2020년까지 25% 상승시킬 계획이고, 이를 위하여 7억 5000만 유로를 지원할 계획임. 또한 근거리와 원거리 열생산량 역시 같은 기간 2020년까지 20% 증가시킬 예정이며 이를 위하여 약 1억 5000만 유로를 지원할 계획임 - 독일정부는 1차적으로 건축부부의 에너지효율과 신재생에너지 사용을 강조하였고, 2차적으로 근원적인 기반시설 구축을 시행하고 있으며, 특히 주택부문에서 에너지 효율개선을 위한 실질적인 규제와 제도를 도입하고 있음. 즉 건축물 에너지 효율개선을 위하여 30억 유로를 투입하였음 - 독일 건축법의 일부인 에너지절약법령에 신축건축물에 대한 에너지소비량을 현재 기준보다 30% 더 낮추도록 정하고 있고, 기존 건물에 대한 절연 조치와 난방시스템의 교체도 강화함으로써 소비부문의 에너지절약에도 기여하고 있음을 발견할 수 있음. 이와 더불어 에너지 소비량인증서제도를 두고 있는데, 주택과 상가를 임대 또는 매매하는 경우에 건물소유자가 건물에 대한 에너지소비량을 의무적으로 표시하도록 하고 있음 ○ 일본 - 일본은 에너지사용의 합리화에 관한 법률을 통하여 에너지소비량이 대폭적으로 증가하고 있는 사업자 및 가정 영역에서 에너지사용의 합리화를 한층 더 강화하기 위하여 2008년 5월에 개정을 하였음 - 동 법률은 직접 규제하는 사업부문으로 "공장 또는 사업장(오피스텔, 소매점, 음식점, 병원, 호텔, 학교, 서비스시설 등의 모든 사업소)", "운송", "주택·건축물", "기계공구"의 4가지 분야에서 각각 사업자가 규제대상으로 하고 있음 - 2008년 5월 동 법률의 개정으로 2010년 4월 1일부터 에너지관리 규제 대상이 일정규모 이상의 에너지를 사용하는 사업자로 개정되었음. 지금까지 일본은 공장·사업단위의 에너지관리에서 사업자단위(기업단위)로 에너지관리규제체계를 전환하게 되었음. 즉 일정규모 이상의 에너지를 사용하는 사업자는 에너지절약에 근거하여 에너지사용량 파악 신고, 에너지절약 중장기계획서 및 정기적 추진상황보고서 제출을 의무화했음 - 특히, 일본의 탑-러너제도는 주로 가전제품, 승용차 등 최종 사용제품 단계에서의 효율성을 높이기 위한 방안으로 일본에서 최초로 도입되고 운영되고 있는 제도임. 즉 탑-러너제도는 동종의 제품 중 가장 에너지 효율이 높은 제품이 효율목표기준이 되고 이를 충족하지 못하는 다른 제품들은 일정 기간 이내에 이를 충족하도록 규제하는 제도임. 이에 동제도가 일본 제품들의 에너지 효율향상에 기여하는 성공적인 제도로 평가를 받고 있다는 점에서 우리나라에도 탑-러너제도를 도입하는 방안에 시사점을 제공할 것으로 판단됨 - 또한 일본은 1992년 "주택의 에너지절약 기준과 지침"을 개정을 통하여 난방의 시간적, 공간적 확대 등 거주 수준의 향상을 목표로 하면서 현재의 에너지소비량을 증가시키지 않고 그 수준을 달성할 수 있도록 하기 위하여 열손실에 대한 수치를 크게 강화시켰음 ○ 시사점 - 따라서 미국의 EERS 제도, 영국의 EEC제도 및 탄소배출감량목표(CERT)제도, EU의 에너지사용기자재에 대한 효율관리제도, 독일의 2000년 국가기후변화 보호프로그램(2005)제정, 2001년 Co2-건축물 개·보수 프로그램 제정, 2004년 재생가능에너지법 제정, 2007년 온실가스배출거래법(TEHG) 제정과 에너지절약에 관한 법령(EnEV)제정, 할당법, 일본의 에너지사용의 합리화에 관한 법률상의 "탑-러너제도"는 에너지절감을 목표로 하는 우리나라의 입장에서 많은 시사점을 제공하는 것으로 판단됨 □ 에너지수요관리를 위한 에너지효율향상의무화(EERS)제도의 도입필요성 ○ 에너지수요관리를 위하여 「에너지이용합리법」상 제9조의2에 "에너지효율향상의무화"제도를 도입하는 방안을 마련하였고, 탑-러너제도 도입방안, 에너지수요관리를 위한 "전기·전자제품에 에너지절약문구 표시 및 광고" 도입방안(법 제65조의2), 2011년 5월 24일에 제정된 「지능형전력망의 구축 및 이용촉진에 관한 법률」에 "전력저장장치(ESS) 및 스마트그리드 (지능형전력망) 구축방안"을, "전력요금 현실화 및 연료비 연동제 방안" 및 "에너지(요금)규제청" 설립방안을 개선방안으로 제시하였음

Ⅲ. 기대효과 □ 이번 정부와 더불어 차기정부에서 에너지에 대한 중요성을 아무리 강조해도 지나치지 않기 때문에 전력부족 위기를 극복하기 위한 가장 직접적이고 효율적인 대책은 국민들의 에너지 절약을 실천하기 하는 방안임. 즉 전력공급이 부족하다고 무작정 발전소를 늘리는 것은 오히려 후세대에 막대한 사회적 비용을 부담히는 요인임. 따라서 가정에서 국민들 스스로 TV, 에어컨, 냉장고, 세탁기, 컴퓨터 등의 사용과 관련하여 가정에서 실천할 수 있는 에너지 절약 방안을 강구하여야 할 것임