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글로벌한 사회에서 수자원 관리에 관한 법제 연구

Title
글로벌한 사회에서 수자원 관리에 관한 법제 연구
Alternative Title
A Study on Legislations for Water Resources Management in the Global Society 
Author(s)
김종천
Publication Year
2012
Publisher
한국법제연구원
Keyword
수자원; 수자원관리기본법; 수자원관리의 기본원칙; 수자원종합계획; 국가수자원관리위원회
Type
Research Report
Series/no
글로벌법제 연구, 12-22-1
Language
kor
Extent
280
URI
http://www.klri.re.kr:9090/handle/2017.oak/3627
Abstract
Ⅰ. 배경 및 목적
□ 연구의 배경
○ 최근에 글로벌화 된 국가들은 기후변화에 따른 지구온난화로 인하여 수자원관리 문제를 공동으로 해결하여야 하는 중대한 과제에 직면하고 있음
○ 세계적으로 수자원이 부족하게 되는 주된 원인은 "세계인구의 증가"로 물 소비량이 급격하게 증가하는데 있음. 예컨대, 1950년대 세계인구는 25억, 1990년 53억, 2010년도 65억, 2025년 83억, 2050년 100억으로 증가할 것으로 보임
○ 2012년 2월 OECD 보고서 "2050 환경전망"에 따르면 제조업과 전력, 가계 수요의 증가로 2050년에 물 수요량이 200년대비 55%로 증가할 것으로 전망하고 있음
○ 따라서 세계 각 국가들은 기후변화에 따른 수자원문제를 해결하여야 전 지구적인 수자원 분쟁을 해결할 수 있을 것임
□ 연구의 목적
○ 우리나라의 경우에 수자원관리에 관한 법제가 개별 시설별로 하천법(국토해양부), 댐법(국토해양부/수자원공사), 소하천정비법(행정안전부), 수도법(광역·공업용수 사업인가: 국토해양부, 지방상수도 사업인가: 환경부), 지하수법 등으로 과도하게 분법화되어 운영하고 있음
○ 뿐만 아니라 수자원관리법상 각종구역 및 지정제도의 난발, 수자원관리에 관한 중요정책을 심의하는 "수자원관리위원회" 규정의 공백으로 인한 효율적인 수자원관리를 도모할 수 없음
○ 국제기구 및 선진국가는 글로벌 스탠다드한 방식으로 수자원관리 문제를 해결하기 위하여 수자원관리의 통합화·효율화 및 건전성을 확보하고 있음
○ 따라서 우리나라의 수자원관련 문제점을 해결하기 위하여 수자원괸리법체계를 통합하여 효율적으로 수자원을 관리하는 "(가칭) 수자원관리법(안)"을 마련하는데 연구의 목적으로 함


Ⅱ. 주요 내용
□ 우리나라의 수자원관리 법제의 문제
○ 수자원관리에 대한 과도하게 분법화된 법제
- 첫째, 수자원량과 관련해서는 국토해양부가 관장하는 「하천법」, 「댐건설및주변지역지원등에관한법률」(1999.9), 「지하수법」(1993), 「수도법」(1961=광역·공업용수 사업인가: 국토해양부, 지방상수도 사업인가: 환경부)과 행정안전부 소관인 「소하천정비법」(1995), 농수산식품부가 관장하는 「농어촌정비법」(1994), 지식경제부가 관장하는 「전원개발촉진법」(1978)이 있음
- 둘째, 수질부문과 관련해서는 「환경정책기본법」(1990), 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」(1990), 「하수도법」(1966), 「먹는물관리법」(1995), 「4대강수계법」(2002)등이 있음
- 셋째, 재해 관련 법제는 행정안전부가 관장하는 「재난 및 안전관리기본법」(2004)과 「자연재해대책법」, 농수산식품부가 관장하는 「농어업재해대책법」(1967)등으로 분법화 되어 있음
○ 태생적인 수자원관리 법제에 대한 행정의 이원화
- 우리나라의 수자원관리 행정체계는 수량관리는 국토해양부(구 건설교통부)가, 수질관리는 환경부가 관장하는 이원행정체계를 취함
- 이에 더하여 1995년 지방자치시대를 맞이하여 지방하천 및 상·하수도 관리가 지방자치단체의 자치사무로 되면서, 국가의 수자원관리 행정은 소관부처별로 국토해양부, 환경부, 행정안전부, 광역자치단체, 기초지방자치단체, 산업용수와 관련하여 지식경제부, 농업용수와 관련해서 농수산식품부가 관장하는 복잡한 수자원관리체계를 형성하게 되었음
○ 각종 구역 및 지정제도의 난발
- 수자원관리·이용은 「하천법」·「수도법」·「4대강수계법」 등에 의거한 수변구역 및 보호구역, 「국토의계획과이용에관한법률」에 기반한 자연환경보존지역, 「수도권정비계획법」에 의한 자연보호권역, 「개발제한구역의지정및관리에관한법률」에 의한 개발제한구역 등으로 중복 규제되고 있음
- 따라서 수자원의 관리·이용 행위가 매우 엄격하게 규제되고 있음
○ 수자원관리에 관한 중요 정책을 심의하는 "위원회"규정 공백
- 우리나라의 수자원관리와 관련하여 법률을 분석해 보면, 각 부처마다 관장하는 법률이 다르지만, 충돌하는 부분이 많음
- 이러한 각 부처 간의 충돌 및 과도하게 분법화되어 있는 것을 조화롭게 해결하기 위하여 "(가칭) 수자원관리기본법"을 마련하여야 할 것임
- "(가칭) 수자원관리기본법"(안)에 "국가수자원관리위원회"규정을 입법화를 통하여 수자원관리에 관한 중요한 정책을 심의하고 결정하도록 하고, 대통령 직속으로 두는 방안에 심도 있게 고려하여야 할 것임
□ 국외 수자원관리에 관한 법제
○ 국제기구 및 세계물포럼에서 수자원관리 해결을 위한 논의
- 국제기구 및 세계물포럼도 기후변화에 따른 수자원 부족 문제가 어느 특정 국가만의 문제가 아니라 전세계적인 문제라면서 최적화된 수자원거버넌스를 위하여 "통합적인 수자원관리시스템" 도입하여야 한다는 점을 강조함
○ 유럽연합 수자원기본지침
- EU 연합 수자원 치침은 보호대상인 수자원을 지표수와 지하수 등 모든 형태의 물로 확대하여 일정한 시한까지 "좋은 상태"로 달성하도록 하며 유역에 근거한 수자원관리를 하도록 촉구하고 있음
- 또한 배출기준치와 질적기준의 연계, 수자원 가격의 정상화, 시민참여의 확대, 입법의 간소화 등에 관한 규정을 입법화하고 있음
○ 미국의 수자원관리 법제
- 미국은 연방국가인 만큼 수자원부족문제를 연방법과 주법에서 함께 고려를 하고 있음. 즉 수자원문제와 관련해서 연방차원에서 EPA가 수질기준 및 수질오염에 대한 강력한 규제를 하고 있고, BOR은 댐 건설을 통한 수자원 부족 문제를 해결하고 있으며, USACE는 홍수조절 및 통제와 함께 하천항구법 및 청정수질법에 따라 규제권한을 행사하고 있음
- 특히 미국의 캘리포니아 주는 물에 대한 Water Code를 가지고 있을 뿐 아니라 물과 관련된 행정조직 및 제도를 정비해 오고 있는데, 환경부의 수자원관리위원회와 수자원국이 수자원 정책을 관장하고 있음
- 수자원관리위원회는 수질기준을 정하고 수리권을 허가하며 수자원 관련 분쟁을 해결함. 한편 수자원국은 수자원을 개발·관리하는 역할을 통하여 수자원공급 정책을 책임지고 있으며, 댐건설의 허가 및 댐의 안전관리를 책임지고 있음을 발견할 수 있음
○ 영국의 수자원관리 법제
- 영국은 수자원관련법들이 하천관리, 용수공급, 상하수도, 하수정화, 오염방지, 토양배수 등 개별법령의 형태로 제정되어오다가 1973년 수법을 통하여 통합되었음
- 이에 다시 1989년에 전면 개정을 거쳐, 1991년 수자원법과 1991년 물산업법으로 개편되었고, 2003년 수법으로 개정되어 지금까지 시행되어 오고 있음
- 2003년 수법은 수자원 보존 및 관리의 향상을 위한 착수면허시스템을 개편하였으며 공중건강 및 환경보호 그리고 소비자에 대한 서비스 향상과 관련된 내용을 담고 있음
- 영국은 수자원관련법률에 수자원부족 문제를 해결하기 위하여 수리권허가제, 물 효율성을 증진하기 위하여 수리권거래 제도를 도입하고 있음. 이와 더불어 영국은 상하수도 사업에 대하여 전면 민영화를 통하여 국민들의 수자원절약문제를 해결하고 있음
○ 독일의 수자원관리 법제
- 독일의 수법은 수질오염과 환경재해에 대하여 선제적으로 법적대응을 하고 있음
- 최근 독일은 수자원관리에 있어서 주의 권한을 존중하면서 변화된 환경에 대응하기 위하여 연방수자원관리법을 전면적으로 개정하여 연방이 통일적으로 수자원 관리를 시작하였음
- 또한 환경정책전문가위원회제도를 독립적으로 두고 있고, 장기적으로 수자원관리정책의 방향성을 제시하고 있다는 점은 우리에게 시사점으로 제공함
- 또한 개정된 독일 통합환경법전(안)은 우리나라가 수자원관리정책을 체계적으로 이행하거나 수자원관리 기본원칙을 천명하는 "(가칭) 수자원관리기본법(안)" 제정의 참고모델이 됨
○ 일본의 수자원관리 법제
- 일본은 많은 자연재해가 발생하기 때문에 치수관련법제는 매우 선진적이지만 수자원이용 및 관리에 관한 법제는 정체되어 있다고 볼 수 있음
- 그런데, 수자원관리에 관한 기본법이 제정되어 있는 것이 아니라 하천법이 사실상 기본법의 역할을 담당하고 있음을 발견할 수 있음
- 일본은 최근 하천법의 개정을 통하여 하천환경과 친수공간으로서의 하천을 강조하면서 농업용수의 도시용수에로의 전용문제, 허가수리권과 관행수리권을 충돌문제 등을 유권해석을 통하여 해결하고 있음
- 기타 수자원에 관한 법률로는 특정다목적댐법, 국토형성계획법, 수자원개발촉진법, 수원지역대책특별조치법, 독립행정법인 수자원기구법 등을 두고 있음
○ 호주의 수자원관리 법제
- 호주는 대규모의 댐을 건설할 정도로 큰 강이 없기 때문에 몇 개의 중요한 하천과 지하수에 물 공급을 의존하고 있음
- 호주는 연방국가지만 헌법 구조상 수자원 문제에 대해 연방정부가 개입할 수 있는 여지가 없기 때문에 각 주가 수자원관리의 책임을 지고 있음
- 일찍이 호주의 각 주는 경계를 넘어 흐르는 하천을 공동으로 관리하는 시스템을 취하여 왔음
- 최근에는 강 유역에 대한 관리가 중요해짐에 따라 주정부와 지역사회가 모두 참여하는 통합유역체계를 발족했는데, 머레이-달링강의 경우가 그러함
- 또한 호주의 Queensland Water Act (2000)는 연방정부의 지원으로 수자원관리제도를 정비하였음. 동법률은 유역관리의 도입, 수리권허가제, 면허, 허가, 계절에 따른 할당 등 그 규제 영역을 세분하여 규정이 각기 다른 법적효력을 갖도록 했음
- 이와 더불어 수자원관련 계획절차, 지역의 협력, 공공참여기회 보장, 댐 파손영향평가 홍수저감대책 등의 모든 수자원관리에 관한 문제를 담고 있음을 발견할 수 있음
□ 제19대 "(가칭) 수자원관리기본법(안) 제정 방향
○ "(가칭) 수자원관리법"의 제정방향성 및 기본이념
- 수자원관련 법률 간의 체계정합성을 위하여 수자원관련 법률 간의 컨트롤 타워 역할을 할 수 있는 법률(안), 즉 수자원관리의 기본 이념과 원칙 등을 제시할 수 있는 기본법상의 위상을 갖출 수 있도록 하는 방향성을 제시하여야 할 것
- 수자원은 현세대뿐만 아니라 미래세대까지 이용하고 사용할 수 있도록 하는 "지속가능한 개발"의 계승함과 아울러 홍수·가뭄 등에 따른 재해 등을 효율적으로 관리 등에 대한 사항을 포함하여야 할 것임
○ "(가칭) 수자원관리기본법"의 주요내용
- "(가칭) 수자원관리기본법"의 목적은 동법률의 기본이념인 지속가능한 개발을 이루기 위하여 수자원의 효율적인 이용 및 수질개선과 관련된 국가의 중요정책을 조정하고 관계 중앙행정기관 및 지방자치단체가 수행하는 수자원 관리 업무를 유기적으로 통합·조정하는 것임
- "(가칭) 수자원관리기본법"은 국가와 지방자치단체의 책무규정으로 수자원의 지속가능한 개발을 효과적으로 구현하기 위하여 국가의 노력뿐만 아니라 지방자치단체 및 국민의 공동협력을 필요로 함
- "(가칭) 수자원관리기본법"에 수자원관리의 기본원칙을 규정하여야 하는데, 기본원칙으로 경제의 원칙, 형평의 원칙, 보존의 원칙, 생태의 원칙, 비용부담의 원칙 등이 있음
- 즉 수자원은 우리주변에 널려 있는 무상의 물건이 아니라 이용과 배분이 합리적이고 공정하게 이루어져야 하는 공적자원으로서의 성격을 갖는 것으로 공공의 이익에 부합하여야 함
- 또한 수자원과 관련된 하천수, 지하수, 지표수 등과 같이 분리하여 관리하는 방안이 아닌 통합적으로 관리하는 원칙을 규정하여야 함. 더불어서 수자원관리와 관련하여 각 지역의 특성을 고려될 수 있도록 유역단위에 따라 관리되어야 하는 원칙도 고려되어야 할 것임
- "(가칭) 수자원관리기본법"에 수자원에 대한 목표를 제시하고 그 목표를 달성하기 위한 장래의 수자원 행정에 대한 나아갈 방향을 제시하는 것이기 때문에 행정기관 및 국민에 대한 활동지침이 되는 수자원관련 행정계획을 입법화하여야 함
- "(가칭) 수자원관리기본법"에는 하천, 댐, 지하수, 광역상수도, 공업용수도 등 수량관리는 "국토해양부"에, 수질관리, 지방상수도 및 하수도 사업은 "환경부"에, 소하천정비 및 수해복구 사업은 "소방방재청"에, 농업용저수지, 관개시설 및 하구둑 건설 및 관리는 "농수산식품부"에, 수력발전댐 건설과 관리는 "지식경제부"에 다원화 및 부처간의 이기주의 조율하고 통제하여 수자원관리를 일원화하기 위하여는 "대통령 직속으로 국가수자원관리위원회"를 설치하여야 할 것임


Ⅲ. 기대효과
□ 글로벌사회에서 수자원관리 개선방안으로서 "(가칭) 수자원관리기본법"의 제정을 통하여 우리나라의 수자원관련 법률들이 부처에 분산되어 있는 것을 조정하고 통합적으로 관리함으로서 후세대에 국가경쟁력을 도모함과 아울러 모든 인류가 지속적이면서 보편적인 수자원 혜택을 누리도록 하는데 있음
Table Of Contents
제1장 서 론 31
제1절 연구의 목적 및 필요성 31
제2절 연구의 범위 34


제2장 우리나라의 수자원관리에 관한 법제 분석 37
제1절 우리나라의 수자원관리에 관한 현황 개관 37
제2절 우리나라의 수자원관리에 관한 법제 분석 38
제3절 우리나라 수자원관리 법제의 문제점 80
제4절 소 결 86


제3장 국외 수자원관리에 관한 법제 분석 89
제1절 국제기구에서의 수자원 관련 문제 해결을 위한 논의 현황 개관 89
제2절 유럽연합 수자원 기본지침(Water Framework Directive: Council Directive 2000/60/EC) 100
제3절 미국의 수자원관리 법제 108
제4절 영국의 수자원관리에 관한 법제 135
제5절 독일의 수자원관리에 관한 법제(Zum Wasserrechtssystem in Bundesrepublik Deutschland) 156
제6절 일본의 수자원관리에 관한 법제 189
제7절 호주의 수자원관리에 관한 법제 209


제4장 글로벌한 사회에서 수자원관리에 관한 법제 개선방안 235
제1절 (가칭) 수자원관리기본법의 입법화 필요성 235
제2절 제15대 계류된 "수자원관리기본법(안)" 검토 237
제3절 제17대 계류된 "수자원관리 기본법(안)" 검토 241
제4절 제18대 계류된 "수자원관리 기본법(안)" 검토 245
제5절 제19대 "(가칭) 수자원관리기본법(안)"의 제정방향 260


제5장 결 론 273


참고문헌 277
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